Федеративное устройство РФ

     Ещё большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX-XX века, когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств. А впервые потребность комплексного теоретического осмысления проблем федерализма применительно к конкретной политической ситуации возникла уже при образовании Соединенных Штатов Америки.

     Необходимость создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов Америки на изучение принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 года.

     Принципиальное  значение для создания американской федерации имело положение, обоснованное видным политическим деятелем и теоретиком Дж. Мэдисоном: «Прежде всего, следует помнить, что союзное правительство вовсе не облечено властью вводить и применять все законы. Его юрисдикция распространяется лишь на известное число уложений, которые касаются всех членов республики и которые не могут быть введены одним из них в отдельности. Правительства же штатов могут взять на себя попечение о всех других вопросах, которые можно решать в отдельности, и таким образом они сохранят должную власть и должное поле деятельности»⁴.

     Разработанные в эти годы теоретические постулаты легли в последующем в основу политической практики ряда стран, избравших федеративную форму государственного устройства. Особенно большое значение имела концепция суверенитета, которым была наделена федерация в целом. Однако принятая в 1787 году Конституция США, отражавшая такой подход к суверенитету, была дополнена соответствующей поправкой, которая гласила: «Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом».

     Подчеркивая необходимость «разделения суверенитета»  тот же Дж. Мэдисон писал: «У народа, сплоченного в единую нацию, верховная  власть полностью принадлежит национальному  законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая тоже не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Следовательно, в этом отношении предполагаемое правительство нельзя считать национальным, поскольку его юрисдикция распространяется лишь на ряд оговоренных предметов, тогда как все остальные остаются в полном и нерушимом суверенном ведении отдельных штатов»⁵.

     Концепция «делимого суверенитета» как содержательное ядро теории федерализма получила распространение и в Европе и доминировала до последней четверти XIX века.

     Определенный  спад интереса к федерализму, имевший место в послевоенный период сменился обратной реакцией приблизительно с конца 60-х годов прошлого века.

     В настоящее время в мире насчитывается более 20 федераций с совокупным населением около двух миллиардов человек, что подтверждает тот факт, что федерализм оказался жизненно стойкой формой государственного устройства и сохранился во всех капиталистических странах, где существовал до второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен. Причем показательно, что из семи экономически наиболее развитых государств в мире (так называемая «Большая семерка»), три - США, ФРГ, Канада - являются федерациями. Более того, число федераций в перспективе будет увеличиваться: некоторые государства, например Италия, Испания, находятся на стадии перехода от унитарных к федеративным. Причина данного процесса в том, что федеративные государства в силу децентрализации и деконцентрации государственной власти становятся более демократичными и гибкими в управлении по отношении к постоянно меняющимся, нестабильным условиям современного мира.⁶.

     Что касается отечественного опыта построения федеративного государства, то стоит отметить, что для России характерны свои особенности развития идей федерализма. Очень ярко и точно писал об этом, например, И.А. Ильин: «Россия имела только два пути: или стереться и не быть, или замирить свои необозримые окраины оружием и государственной властью. Россия подняла это бремя и понесла его и осуществила единственное в мире явление»⁷.

     Уникальность  российского федерализма в том, что, решая проблемы своего государственного устройства, Россия стремилась сохранить все народы, языки, культуры, чем коренным образом отличалась от американского или западноевропейских государств. Об этом тоже писал И.А. Ильин: «Не искоренить, не подавить, не поработить чужую кровь; не задушить иноплеменную и инославную жизнь; а дать всем жизнь, дыхание и великую Родину. Найти ту духовную глубину, и ширину, и гибкость творческого акта, в лоне которых каждое включаемое племя нашло бы себе место и свободу посильно цвести - одни доцветая, другие расцветая. Надо было создать духовную, культурную и правовую родину для всего этого разноголосого человеческого моря; всех соблюсти, всех примирить, всем дать молиться по-своему, трудиться по-своему и лучших отовсюду вовлечь в государственное и культурное строительство».

     Создать «духовную, культурную и правовую родину» для всех, кто жил в России - эта задача доминировала, и решить ее можно было только путем сильного государственного единовластия. Территориальное расширение за счет сильной центральной власти привело к рождению Российской империи⁸.

     Россия, будучи империей, монархическим, унитарным, по сути, государством, имела в своем составе территориальные единицы, отличающиеся значительным своеобразием по своему политическому устройству и предоставленным им правам.

     Царская власть шла на сохранение подобного  своеобразия, руководствуясь соображениями целостности государства. Можно в качестве примера назвать такие составные части Российской империи как Польша, Финляндия, Бесарабия, Бухара и так далее, в состав которой также входили губернии, края, области, княжества, эмираты.

     «Россия представляет в настоящее время, - писал в 1912 году А.С. Ященко, - единую и нераздельную Империю. Но в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении); таково было последовательно положение во Всероссийском Государстве: Малороссии, Прибалтийского края, губерний от Польши присоединенных, Бесарабии, Царства Польского, Великого Княжества Финляндского; все они лишь мало-помалу потеряли (за исключением Финляндии) свою автономию»⁹.

     Существенным  моментом в истории российского  федерализма было наличие договорных начал вхождения в состав российского государства различных территориальных образований. Так, на договорной основе в состав России вошли в разное время Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия. Грузия, Восточная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли. Их вхождение по существу означало, что российской многонациональной государственности были изначально присущи элементы федерализма. Наличие унитарных и федеративных начал создало основу для противоречий, для противоборства двух тенденций: федерализма и унитаризма. Иначе говоря, в разное время в царской России делались неоднократные попытки децентрализовать управление, разграничить полномочия, то есть фактически внедрить в государственное устройство элементы федерализма.

     Уместно вспомнить, что в истории России было два весьма различных проекта преобразования государственного устройства: унитарный и федералистский. Первый получил отражение в «Русской Правде» П. Пестеля, второй – «Конституция» - был разработан Н. Муравьевым.

     П. Пестель полагал, что федеративное устройство было неприемлемо для России, состоящей из разнородных регионов, - «и поэтому ежели сию разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что оные разнородные области скоро от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но лаже может быть и бытие свое между большими и главными государствами. Она тогда снова испытает все бедствия и весь неизъяснимый вред, нанесенный древней России удельною системою, которая также не что иное была, как род федеративного устройства государства».

     Н. Муравьев придерживался другой точки  зрения, согласно которой Россию необходимо было разделить на области на территориальной, а не национальной основе: области делились па уезды, уезды - на волости. Верховным законодательным учреждением являлось Народное вече, состоявшее из двух палат - Верховной Думы и Палаты представителей (первая выражала федеральное начало, вторая была общенациональным представительством)¹⁰.

     Однако  по мере усиления и развития революционного движения в России в конце XIX - начале XX веков принцип национального деления начинает доминировать над принципом территориальным, что нашло свое отражение и в партийных программах так называемых «левых партий» - большевиков и эсеров.

     Однако  в данный исторический период федерализм как форма государственно-территориального устройства в полной мере не признавался даже «левыми партиями», так как считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе даже самые антимонархические лозунги  выступали за самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шли дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

     Решающую  роль в становлении федерализма в рассматриваемый период сыграло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть: еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности.

     Таким образом, Российская империя в силу набора объективных и субъективных причин, несмотря на огромную территорию, полинациональный состав и многоконфессиональность, сформировалась как жестко централизованное государство. Однако неудачный для России исход первой мировой войны, три сокрушительные социальные революции поставили ее на грань распада. Большевики нашли единственно возможный, с их точки зрения, способ сохранить целостность государства через социалистическое толкование принципа самоопределения наций.

     В результате на территории Российской империи образовались самостоятельные государства: БССР, УССР, ЗСФСР, Бухарская и Хорезмская народные республики, Польша и Финляндия, а на территории центральной России сформировалось уникальное по своей организации государство - Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика.

     Уникальность  изначального федеративного устройства России состояла в федерализации «сверху», осуществляемой по указанию центральной власти, путем так называемой «автономизации». В составе РСФСР были сформированы шесть типов государствоподобных образований - автономные республики, автономные области, национальные (позже автономные) округа, трудовые коммуны (например, немецкая Трудовая коммуна, преобразованная в 1923 году в АССР немцев Поволжья), края и области. Из всего перечня образований только автономные республики могли претендовать на статус субъектов Федерации, поскольку имели право на принятие собственной Конституции и автономное законодательство. Остальные территории страны находились в административном подчинении центру, то есть в положении административно-территориальных единиц, присущих унитарному государству. Тем не менее, государство в целом получило название федеративного. Такая асимметрия могла существовать только в условиях жесткой административной, организационной и политической централизации¹¹.

     Уже в период перестройки началось бурное преобразование территориального устройства страны: республики были объявлены суверенными государствами в составе Российской Федерации, большинство автономных областей, за исключением Еврейской, были также преобразованы в республики, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области, были образованы города федерального значения, Москва и Санкт-Петербург, остальные девять автономных округов, области и края потребовали равноправного статуса субъектов Федерации¹². Ключевым моментом этого периода стало подписание Федеративного договора, а с формально включающего три самостоятельных договора, согласно которому каждая из групп субъектов (суверенные республики, области, края, города федерального значения; автономные округа) получала свою систему взаимоотношений с центральной властью¹³, различия в которых были минимальные. Наиболее существенным отличием было признание центральной властью республик суверенными государствами в составе Российской Федерации. Это была вынужденная акция, предотвратившая возможный распад Российской Федерации, наметившийся вслед за распадом СССР, произошедшим в декабре 1991 года.