Взаимоотношение муниципальной и государственной власти

    Местное самоуправление является одной из форм управления общественными делами, занимающей специфическую нишу в общей системе управления. Речь не идет об "ущемлении" государственной власти. Местное самоуправление, как субъект общественной организации, вступает во взаимодействие с государственной властью при решении общих задач. Понятие власть в данном случае меняет свое содержание. От ее понимания как абсолютной и распорядительной переходит к восприятию как функциональной. Властные структуры от государственных до местного уровня как субъекты общества выполняют определенную функцию в структуре  взаимодействующих  субъектов.

    Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления самостоятельных в  области экономики, и если это  произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в  проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них  социальные функции. Основу современной модели местного самоуправления составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно обеспечивают деятельность большого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используется в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации. Все это превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма.

     Важным  показателем в определении значения местных органов власти служит тот  фактор, что на этом уровне управления занята значительная часть работников муниципальных служб.

Органы  местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, то есть местные  органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специальной компетенции (функциональные, отраслевые), создаваемые для выполнения какой-либо одной или более функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность  представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед  населением.

Принцип ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

1. Эффективность  обеспечения местных задач, отнесенных  к ведению муниципальных образований;

2. Учет  и защиту интересов населения  муниципальных образований в  деятельности органов местного самоуправления;

3. Тесную  связь с органами и должностными  лицами местного самоуправления.

     Основанием  для наступления ответственности, в соответствии с Законом, является утрата доверия населения. Прядок и  условия ответственности перед  населением определяется Уставами муниципальных  образований. Свое недоверие органам, должностным лицам местного самоуправления население может выразить с помощью форм прямого волеизъявления граждан, например референдум или отзыв должностного лица. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, Устава субъекта Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью нашла свое закрепление в Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»¹ .

____________________________________________________________________

1.Конституция  Российской Федерации. – М:,2008, стр. 57. Гл.8, ст.130.2.

     Одним из признаков самостоятельности местного 
самоуправления является законодательно закрепленная гарантия 
невмешательства органов государственной власти в вопросы местного 
значения. Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет. Еще одной гарантией минимальной финансовой базы является то, что о федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованием минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых бюджетов.

Органы  местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации  наделены правом «формировать, утверждать и исполнять местный бюджет¹, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления. Конституционное право управления муниципальной 
собственностью принадлежит органам местного самоуправления. Права 
собственника в отношении имущества, входящего в состав 
муниципальной собственности, от имени муниципального образования 
осуществляют органы местного самоуправления.

____________________________________________________________________

1.Конституция  Российской Федерации, -М.:.2008, стр.58. Гл.8, ст.132.1.

     В настоящее время общемировой  тенденцией стало участие органов  местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач. Хотя о полном равенстве между местными и государственными органами говорить нельзя, так как органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

     Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

     1.2.Структура, институты и содержание государственного и муниципального управления

     Институтами государственного и муниципального управления являются государственная служба, институт административного режима и др. В рамках этих наиболее общих понятий можно осуществить конкретизацию институтов государственного и муниципального управления: например, в рамках органов выделить институт Парламента (высшего представительного органа), Правительства (высшего органа исполнительной власти), суда, прокуратуры и т.д., в рамках института должностного лица можно выделить институт руководителя, его заместителя, администратора, принимающего решения, исполнителя и более конкретных должностных лиц. Положение каждого из них, его полномочия регулируются законами, иными правовыми органами. В каждом институте есть его организационная сторона, которая зачастую доминирует. Поэтому некоторые институты имеют преимущественно организационный характер, являются в основном организационными институтами (Приложение 1). Каждый институт существует не сам по себе, он предназначен для деятельности, осуществления определенной (частичной) функции в сфере государственного или муниципального управления. Поэтому в любом институте государственного и муниципального управления всегда присутствует функциональная составляющая. Вместе с тем, в некоторых институтах такая составляющая является доминирующей – это функциональные институты.

В государственном  и муниципальном управлении используются разные приемы, в том числе технического характера (организация работы канцелярии государственного учреждения, руководство размножением бюллетеней для голосования избирателей и т.п.). Государственное и муниципальное управление является разновидностью общественной, социальной деятельности людей, как часть и решающий элемент, ядро публичного управления в обществе. Общество, его различные коллективы сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это означает, что общество, его коллективы управляются системным (структурным) и бессистемным (бесструктурным) способами. При системном управлении информация (включая указания, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управлении информация, распространяется свободно или по случайным цепочкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже может оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Многие массовые процессы социального управления в обществе, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и т.д.) имеют бесструктурный характер. Органы государственного и муниципального управления могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

Система - это единство элементов и их связей. Государственное и муниципальное управление системное управление. Оно характеризуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, целей, принципов; 2) органов и институтов управления (включая институты непосредственной демократии, о которых говорится ниже); 3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных условий управления.

Государственное и муниципальное управление —  только часть (хотя и важнейшая) регулирующей социальной деятельности в обществе. Органы и должностные лица государства, местного самоуправления регулируют не всякие отношения в обществе, а лишь общественные отношения или отношения, приобретающие общественное значение (например, все отношения между супругами, родителями и детьми регулируются законами государства о браке и семье). Государственное и муниципальное управление не может и не должно регулировать многие отношения в обществе (например, отношения людей, имеющие интимный характер). Оно регулирует отношения не во всех коллективах, существующих в обществе (например, не регулирует детали внутренней деятельности добровольных общественных объединений). Его задача — регулирование жизнедеятельности территориальных публичных коллективов в рамках государства, субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных образований (о них — ниже). В своей работе я рассматриваю управление как администрирование, а с позиций широкого подхода, включая деятельность всех органов и должностных лиц государства и местного самоуправления, а также роль институтов непосредственной демократии, (референдум и др.). Хотя такое управление осуществляется органами, несколько отличающимися по своей природе (государственными и муниципальными), разными способами, разными органам, в неодинаковых формах, оно имеет единую стратегию. Структура органов государственного и муниципального управления, основные формы и методы их деятельности базируются на одинаковых наиболее общих принципах.

     Система государственного и муниципального управления — сложная система, имеющая комплексный характер. Она, в свою очередь, состоит из двух подсистем (систем): государственного и муниципального управления.

Государственное и муниципальное управление в обществе – это регулятивный институт. Система государственного и муниципального управления — это целостная система управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.

Муниципальное управление это тоже управленческая система. Оно реализуется в рамках того или иного муниципального образования и называется местное самоуправление. Муниципальные образования - это особые территориальные публичные объединения населения по месту жительства. Они имеют свое имущество, выборные  органы и выборных должностных лиц. У территориальных публичных коллективов населения муниципальных образований есть своя власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность. Его основа - муниципальная публичная власть того или иного территориального публичного коллектива населения села, города, района и т.д. по управлению местными делами локального образования внутри государства.

Государственное и муниципальное управление в  России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономикой, социальными и политическими процессами, культурой, некоторыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имеющим общественное значение. В каждой из этих сторон - своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации), субъектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Каждая из них имеет свои особенности. Управление финансами строится иначе, чем вооруженными силами, а сельским хозяйством - по-другому, чем в сфере средств массовой информации, городским транспортом в муниципальном образовании — иначе, чем железнодорожным на территории государства.

     Государственное и муниципальное управление специализировано. Оно осуществляется особым слоем людей на профессиональных началах. Исключение составляет непосредственное  управление со стороны населения при использовании институтов прямой (непосредственной) демократии, но и в этом случае его организацией занимаются профессионалы. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган государства, муниципального образования (парламент в государстве, муниципальный совет и др.), должностное лицо (министр, мэр). В пределах своих полномочий, установленных законом (иными правовыми актами), субъекты управления могут использовать различные законные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Так, с целью развития какой-либо отрасли экономики государство может применить стимулирующие методы (например, снизить налоги), его органы могут не зарегистрировать политическую партию, если ее устав противоречит закону, что лишает партию прав юридического лица, в частности, права выдвигать своих кандидатов на выборах, закон запрещает пропаганду экстремистской идеологии и т.д. В отличие от человека и гражданина, которому разрешено все, что не запрещено законом, субъекты государственного и муниципального управления могут применять только такие средства управления, которые им разрешены законом. При этом каждый из них вправе применять лишь свои, определенные способы управления (милиция — одни, финансовые службы — другие). Эти способы тоже установлены правовыми актами (законом о милиции, положением о министерстве финансов и др.).