Взаимоотношение муниципальной и государственной власти

С точки  зрения особенностей волеизъявления государства, органов и должностных лиц в государственном и муниципальном управлении различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др. Стимулирование используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства и т.д.) в таком направлении, которое субъект управления считает необходимым. Это одна из форм  мягкого руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает производительность труда, обеспеченность населения товарами, да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с распыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования являются государственные награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде.

В отличие  от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность государства, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную позицию субъекта управления по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство, органы местного самоуправления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не запрещают их. Граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения широко используется при регулировании основных прав и свобод личности. Метод охраны используется, прежде всего, для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительной деятельностью занимается, прежде всего, специализированный аппарат (милиция, суды, прокуратура и др.), многие другие органы выполняют эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз - внутренние войска, но охрана установленных конституцией, законом порядков - обязанность всех органов государственного и муниципального управления, должностных лиц. Требование должного поведения выражает активную заинтересованность органов управления в определенных действиях со стороны

физических  и юридических лиц, государственных  служащих, учреждений, организаций, коллективов. В данном случае воля управленцев проявляется более отчетливо и в жестких формах. Запреты - действенная форма отрицательного отношения субъекта управления к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форме запретов государство, органы местного самоуправления исключают вредную, нежелательную для них, общества, человека деятельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаганда религиозной розни; в административном - несанкционированные демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта; в уголовном — посягательства на жизнь человека; в земельном — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель; в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Запреты связаны с наказаниями за их нарушение. УК РФ, КоАП РФ в большей части состоят из норм о запретах и наказаниях за их нарушения. При нарушении закона (требований должного поведения, установленных государством, его органами, иными управляющими структурами) возможны различные виды ответственности (уголовная, административная, гражданская, иногда особо выделяют конституционную, материальную и другие виды). Предостережения об ответственности содержатся во многих правовых актах. Конкретные формы ответственности многообразны: ограничение свободы правонарушителя, роспуск общественного объединения, систематически нарушающего свой устав, штраф, увольнение, понижение в должности, уплата пени или штрафов при просрочке платежа и т.д. Одна из наиболее острых форм ответственности — репрессия, связанная с прямым насилием. Незаконная демонстрация, если грубо нарушается общественный порядок, применяются насильственные действия, вандализм, может быть рассеяна с применением технических средств (например водометов, слезоточивого газа).

Применяя  те или иные методы государственного управления, соответствующие органы, должностные лица используют конкретные способы административного воздействия. К их числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных заказов, распоряжение объектами государственной собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны управленческие процедуры (Приложение 4.), а также конкретные методики, приемы и способы управления (выбор тех или иных из них связан с реальной ситуацией). Среди них — подготовка и принятие решения, координация управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности, организационные, регистрационные, разрешительные или учетно-уведомительные формы работы, консультативная и информационная деятельность. Все государственные и муниципальные органы в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной территории и т.д. Особые процедуры связаны с учетными, аналитическими, программными формами работы, а также с отчетностью. В некоторых государственных органах, их подразделениях, в муниципальной службе учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных военных комиссариатов учет призывников в армию, в муниципальных образованиях — учет избирателей). Осуществление полномочий органов  государственного и муниципального управления  регулируется правом.

1.4.Нормативная основа государственного

и муниципального управления

     Система управления в каждой стране регулируется огромным количеством правовых актов, включая конституции, законы, акты главы государства, правительства и т.д., существует множество отдельных положений, определяющих правовой статус тех или иных организаций, органов, должностных лиц. Государственное и муниципальное управление (и в форме администрирования, и в форме менеджмента) осуществляется на основе определенных правил, норм и в соответствии с ними. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государств, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали, порядочности, честности со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной и муниципальной службы, а также между управляющими и управляемыми. В государственном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями - представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (особое значение они имеют, например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Оформительскую роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила (порядок обращения служащих с документами, учет их обращения, пользование информационной базой и др.). В деятельности различных органов, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т.д.), хотя не правовые нормы создаются не государством и не органами муниципальных образований, это вовсе не значит, что они безразлично к ним. Государство, органы местного самоуправления поддерживают не правовые нормы, отвечающие их интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействуют другим, прямо запрещают третьи, если они не соответствуют интересам общества и противоречат закону (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).

     Право в государственном и муниципальном  управлении. Основным нормативным регулятором государственного и муниципального управления является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например, стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали или обычаев с течением времени становятся правовыми. Право — это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм (обязательных правил поведения), выражающих, с одной стороны, общие интересы всего данного политического сообщества, а с другой — волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением. В данном определении — несколько его составляющих. Первый элемент права — это правовая норма. Правовые нормы содержатся также в нормативных правовых актах субъектов федераций, в актах муниципальных образований, но в- конечном счете они издаются на основе Конституции и законов государства. Правовые акты имеют письменную форму, могут быть выражены иным формализованным способом. Устные нормы содержатся лишь в обычном праве. Важнейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии нормативных правовых актов следуют законы. Управление в России регулируется большим объемом законов. Важнейшие среди них федеральные конституционные законы (например, о Конституционном Суде РФ, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ), федеральные законы о Правительстве РФ, о государственной службе РФ, определяющие положение и деятельность многих других органов (судов, прокуратуры, центрального банка и др.), федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и др.

В субъектах  РФ действуют свои конституции (уставы) и законы, определяющие деятельность их органов, государственной службы субъекта РФ, законы о местном самоуправлении в данном субъекте РФ, о муниципальной службе.

Следующее место в иерархии регулирования государственного и муниципального управления занимают указы Президента РФ (в частности, о системе государственной службы),  постановления Правительства РФ, Особое место принадлежит постановлениям органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовым договорам (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В странах англосаксонского права правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах — в Коране) в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например, Международные пакты о правах человека 1966 г. В некоторых странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов).

Локальными (местными) источниками права могут  быть различные акты субъектов федерации, политических и иных автономий, акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты — уставы). В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства. Поскольку право в своей совокупности регулирует общественные, а не сугубо личные отношения людей, оно имеют социальный характер. Все правовые акты в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства (соответственно — субъектов РФ и органов местного самоуправления). Разнообразные правила нормативных правовых актов относятся к самым разным сферам жизни общества (гражданское, административное, уголовное и т.д. право). К собственно управленческой деятельности относятся далеко не все правовые нормы. Подавляющее большинство норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих, они посвящены другим вопросам.

Норма права в своей полной форме включает три составные части (Приложение 5): гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы. Второй элемент, составляющий определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, публичных территориальных коллективов, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу. Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что в праве выражается определенная воля и с тем, что оно направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государственных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой общечеловеческий характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и среднего класса) или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом — нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т.д.). В определение права включены оба аспекта волевого содержания права (общечеловеческий и конкретно-социальный). Право может возникать снизу, вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т.д.). Некоторые обычаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы обычно создаются публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, право, вырастая из потребностей жизни, юридически формулируется государством, оно создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил. Государственная воля воздействует и на локальные правовые акты (субъектов федераций, муниципальных образований), определяя принципы и пределы их собственного регулирования.

Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соответствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в определение права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демократических и тоталитарных государствах. Право отличается от других социальных норм, действующих в обществе (морали, обычаев, традиций и др.), тем, что его выполнение (в том числе выполнение норм, установленных субъектами федерации или органами местного самоуправления) в конечном счете обеспечивается государственным принуждением, хотя оно не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т.д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает правовую сделку договор - хранения). При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, если человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника милиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения противопожарной инспекцией за невыполнение ее неоднократных требований), дисциплинарно - правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе). Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской  деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт — система норм, регулирующих какое-либо   инородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном — институт государственной службы, в конституционном — институт гражданства, в трудовом — институт трудового договора и т.д.  Однородные институты в совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями — гражданским, уголовным, уголовно- процессуальным, гражданским процессуальным и т.д. правом — выделяются экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие —отпочковываются от них, В крупных отраслях права выделяют подотрасли (например, парламентское или избирательное право в конституционном праве).