Взаимоотношение муниципальной и государственной власти

-государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

-государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

-государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

-государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

-государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова  обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические  его признаки, в числе которых:

-вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

-реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;

предусмотренная действующим законодательством  возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

-включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

В таком  понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной  власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

     Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное  позволяет обратить внимание еще  на два принципиальных обстоятельства.

     Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные  органы есть составная часть единого  механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительства было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (в том числе и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

     Второе  обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при  общей характеристике социального  управления, последнее во всех своих  проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

     Суть  данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований, а это и есть процесс исполнения. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы, поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы  наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности  социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза.

     Мы  живее в эпоху перемен, поэтому  необходима перестройка государственного управления, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью, что означает широкую социализацию государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующее - регулирующими возможностями.

Исходя  из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального  прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений  движения к данной цели.

     Особая  роль принадлежит широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой. Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

     Высокие требования выдвигает общество перед  государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.

     Общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. «… управление, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества».¹ 
 

     1.Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления.- М.: Норма, 2008, стр.45.

     Управленческие  функции возложены и на местное  самоуправление. 
Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление:

- власть, действующая в пределах, установленных  законом;

- наделение  местного самоуправления правом  самостоятельного распоряжения  ресурсами;

- власть  с четко обозначенными функциями  в государстве;

- наличие  выборных органов местного самоуправления.

В Европейской  Хартии определены черты, присущие различным моделям местного самоуправления. Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:

- экономической  модели общества и отношений,  возникающих в сфере собственности;

- демократических  интересов в обществе и государстве;

- региональных, национальных, местных традиций  и особенностей осуществления власти на местах.

Этот  перечень далеко не полный, но на наш  взгляд, наиболее важный, так как  учет этих условий определяет эффективность  любой модели местного самоуправления. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается, исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений. В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

- на  современном этапе развития российского  государства 
осуществляется переход от общегосударственной собственности к 
многообразию форм собственности, включая и муниципальную, 
требующий регулирования экономических процессов на местах и 
наличия достаточных возможностей у местной власти в области 
урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде 
собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

- в России  производство представлено крупными 
предприятиями, где влияние их на жизнь городов очень велико, а 
влияние городов на крупные производства сведено к минимуму; процесс 
приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к 
тяжелым последствиям;

- в России  осуществляется, и по сей день  не завершена 
экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс 
разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается 
существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах 
государства; здесь обязательной задачей является перераспределение 
налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В 
этой связи происходит заинтересованность органов местного 
самоуправления в более полном использовании данного принципа и 
перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на 
местах;

    - развитие регионов и отдельных  территорий в России происходит  неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.