Взаимоотношение муниципальной и государственной власти

Объект государственного или муниципального управления — это общественные (социальные, национальные, иные отношения) или отношения, приобретающие общественное значение (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, смотреть некоторые кинофильмы). Такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. публичному управлению.

Содержание государственного, муниципального управления это различные действия по использованию публичной власти (издание правовых актов, организационные меры), которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных нормативными актами. Совокупность этих действий, совершаемых в разное время и неодинаковыми методами, составляет управленческий процесс.

1.3.Формы и методы в государственном и муниципальном управлении

     Содержание  государственного, муниципального управления зависит от условий, в которых оно осуществляется, и складывается из различных элементов (Приложение 2). Важнейшее значение для управления в обществе имеют его цели. Возможны конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели более общего порядка (управление обороной страны). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе. Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты. Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении следует возможно более полно учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

В государственном  и муниципальном управлении применяются различные формы (экономическое и административное управление), методы (убеждения и принуждение), приемы (организационные, технические и др.). Они рассматриваются ниже.

Для содержания управления важное значение имеет  профессионализм управленцев и связанная с ним несменяемость некоторых должностных лиц (например судей), что обеспечивает, с одной стороны, стабильность и профессионализм управления, а с другой - обновление (ротацию) определенной части кадров путем периодических выборов, что позволяет привлекать к управлению новые силы, делать отбор управленцев.

Стабильность управления имеет важное значение для достижения успеха. Не авралы, а настойчивая, последовательная работа приносит результат. С другой стороны, периодическая ротация (обновление) кадров ведет к появлению новых управленческих идей, новых методов управления. Она тоже полезна для управления. Применяя такие меры, необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно более короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность связана не с количественной стороной управления: избыточность управления (излишек управления) так же плоха, как и его недостаточность (мало управления), а с его качеством. Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное  значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало.

Прямые  и обратные связи в государственном и муниципальном управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению демонстрации, признанной судом незаконной), а может быть мягким управлением дирижера или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм. Объектом прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья внутри самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, субсидиарности, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

     Воздействие субъекта управления на объект может  соответствовать воле управляемого объекта — реакция согласия (гражданин добровольно принимает участие в выборах мэра города). Возможно добровольное подчинение (правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом). Реакция объекта может не соответствовать воле управленца (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый план выступает принуждение, а то и прямое насилие.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и  т.д.) на объект управления порождает, как и всегда, обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих команд. Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры (от них информация поступает к органам, должностным лицам, принимающим решения). Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеюn место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект. Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то обратное воздействие (очень активное или почти незаметное) существует практически всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации.

Исследование  процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название системы ввода (информация) вывода (решение).

Способы выражения обратных связей могут  быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением и, напротив, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста,   отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого мэра города, критика действий правительства в печати и т.д.

В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении команд или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает команды (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры, т.е различные формы и методы управления.

       Организационные структуры, формы и методы, применяемые органами и должностными лицами государственного и муниципального управления, объективно обусловлены задачами и функциям таких структур, так как государственное и муниципальное управление — объективная необходимость для современного общества. Поэтому государственное и муниципальное управление существует в том или ином виде во всех странах (в 2005 г. даже в Саудовской Аравии прошли выборы в наполовину избираемые городские советы), хотя в некоторых из них муниципальное управление реализуется в усеченном виде. На основе указанной необходимости каждая страна выбирает такую организацию государственного и муниципального управления, которая отвечает (или предполагается, что отвечает) ее объективно существующим условиям. В России государственное управление осуществляется по иной системе, чем, например, в Великобритании или Китае, а муниципальное управление — иначе, чем, например, во Франции. Вместе с тем выбор той или иной системы государственного или муниципального управления содержит субъективный элемент: структуру тех или иных органов, организацию связей между ними выбирают люди, наделенные сознанием и волей. Иногда такие подходы различаются довольно сильно: в Объединенных Арабских Эмиратах, как и в некоторых других странах исламского фундаментализма, нет парламентов, а в советской России в свое время была введена система советов. В Японии существует монархическая форма правления, а в Индонезии — республиканская (хотя на деле демократии в Японии значительно больше) и т.д. Выбор той или иной системы управления имеет объективно-субъективный характер. Он зависит не только от условий страны, но отражает подходы, взгляды создателей тех или иных систем, разработчиков конституций, состава законодательных органов, руководителей государства. 

     Государственное и муниципальное управление использует различные виды методов управленческой деятельности (Приложение 3). Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы - это команды субъекта управления (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть материально невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны стран ). Идеологические методы это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления (например, на коробках с сигаретами от имени государства Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья). Нужно иметь в виду, что применение всех методов так или иначе проходит через сознание людей. В числе основных правовых форм следует назвать законодательствование, управление (администрирование'), правосудие, контроль (надзор). Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей), в некоторых монархиях — монархами Управление в узком смысле этого слова - администрирование, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность государственных и муниципальных органов, должностных лиц. Управление в данном случае понимается не в социологическом смысле этого слова, а в узком, юридическом значении как собственно администрирование.

Нередко в научных работах различают  понятия надзора и контроля. Первый рассматривается как реагирование без применения административных мер к нарушителю (органы надзора обращаются к нарушителю или в вышестоящий орган для принятия мер), контроль означает прямое воздействие на нарушителя, в том числе в ряде случаев с применением административных мер. Однако другие авторы утверждают, что и органы, имеющие в заголовке название надзор, иногда вправе применять административные меры. Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между органами государства и местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, гражданами и органами государства, а также решать другие вопросы (например, официально устанавливать факты, имеющие юридическое значение). Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (некоторые дела может решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе и главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями и т.д. Контрольная деятельность (Приложение 4) государства предусматривает инспектирование, проведение проверок соответствия деятельности органов государства и муниципальных образований, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности. Надзорной или контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), Счетная палата РФ (проверка исполнения государственного бюджета), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсмены (уполномоченные по правам человека, охране окружающей среды и др.). Надзорные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают лишь факт, нарушение, составляют об этом акт и наделены правом обращаться к парламенту, правительству, вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам и должностным лицам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений указанные органы могут возбудить дело в суде. Контрольные органы обычно вправе принимать обязывающие решения, принудительные меры. Впрочем, различие надзора и контроля в науке недостаточно определено, да и названия соответствующих органов этому не способствуют.