Взаимоотношение муниципальной и государственной власти

Глава II. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти

2.1.Разграничение полномочий и правовые проблемы

     Взаимодействие  органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия 
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.  На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами: 
-во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;  
-во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления; 
-в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются федеральные законы. 
В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов. 
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

•законности, 
• сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций, 
• самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, 
• взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения; 
• обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения; 
•добровольности заключения  договоров и соглашений; 
•взаимной ответственности, 
•гласности. 
Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: 
1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства; 
2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления, 
3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления, 
4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,  
5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций, 
6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. 
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах: 
-во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;  
-во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии; 
-в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;  
-в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус. 
На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.  
Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения. 
В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применяется принцип верховенства федерального права). 
Конституция РФ определяет: 
1. Перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ),¹ которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями; 
2. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72, ч. 1 Конституции РФ).² Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения; 
3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения. Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. ___________________________________________________________

1.Конституция Российской Федерации, - М.:.2008, стр.27

                  2.Конституция Российской Федерации, - М.:.2008, стр.28

Предметы  ведения и полномочия органов  Федерации, закрепленные в 18 пунктах  ст. 71 Конституции РФ , можно условно разделить на несколько групп: 
1)Вопросы государственного  строительства; 
2)Вопросы регулирования экономики и социального развития; 
3)Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности; 
4)Вопросы обороны и охраны границы; 
5)Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы; 
6)Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.; 
7)Государственные награды и почетные звания Российской Федерации. 
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы управления.

2.2.Взаимодействие государственной и муниципальной власти на примере управления образованием

     Политика  децентрализации управления в системе  образования рассматривается в образовательном сообществе в качестве важнейшего шага на пути демократизации системы образования, что требует определенной культуры, четких концептуальных и политических обязательств заинтересованных партнеров на всех уровнях власти. Непродуманная, стихийная децентрализация при официальном сохранении старых функций центрального аппарата управления образованием не улучшит, а ухудшит положение дел. Если в прошлом структуры управления были дифференцированы прежде всего на управляющий центр в лице Министерства образования РФ и управляемые регионы, то при децентрализованном управлении его функции распределяются по всей цепочке: центр - регионы - муниципалитеты - образовательные учреждения. В соответствии с Законом об образовании к компетенции государственных органов управления образованием относятся: разработка и реализация целевых федеральных и международных программ в области образования; разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности (нострофикация) документов об образовании; лицензирование образовательной деятельности в соответствии с Положением,  утвержденным Правительством 18 октября 2000 г.; государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации; установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов; формирование структуры системы образования; разработка перечня профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка и профессиональное образование; прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений; разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса; контроль за исполнением законодательства в области образования, государственных обязательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.

    Компетенция Российской Федерации в области  образования - это совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации к ведению Российской Федерации в сфере образования. Полномочия предполагают единство прав и обязанностей: Российская Федерация, «центр» не только вправе решать определенные законом вопросы в сфере образования, но и обязаны это делать.

    Все многообразие видов деятельности Федерации  в сфере образования сводится к определению основных направлений  управления системой образования, ее формирования, правового регулирования, финансового обеспечения, что позволяет обеспечить полноценную работу сферы образования Российской Федерации.

    Права Российской Федерации в сфере  образования предполагают не только возможность реализации названных  выше разнообразных действий, но включают и право требования от иных субъектов (включая субъектов Российской Федерации) воздерживаться от посягательств на права Федерации, соблюдать установленные в ходе их реализации правила и нормы. Невыполнение этого требования является основанием для реализации еще одного правомочия РФ в сфере образования - права привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанных лиц, которое может выразиться в обращении в суд, принятии решения об освобождении руководителей от занимаемых должностей и др.

    Таким образом, Конституция Российской Федерации  определяет компетенцию Российской Федерации в сфере образования, полномочия органов государственной власти и других органов управления образованием; регулирует их функцию и организацию.

    Федеральные органы государственной власти и  управления - высшие органы законодательной  и исполнительной власти Российской Федерации: Президент, Федеральное  Собрание, Правительство Российской Федерации. Федеральный (центральный) государственный орган управления образованием - отраслевой специализированный орган центральной исполнительной власти Российской Федерации, занимающийся вопросами управления в сфере образования. В настоящее время - это Министерство образования и науки Российской Федерации.

    Министерство  образования и науки Российской Федерации, согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства от 15 июня 2004 г. № 280,  является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

    Министерство  образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию. Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

    Министерство  образования и науки Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

    Исследуя  функциональное содержание деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, можно отметить ряд проблемных моментов в реализации нормативно установленных функций (Приложение 6). Прежде всего, это касается необходимости изменения главной функции самого Министерства образования и науки Российской Федерации.  Главным направлением его деятельности должна стать выработка общей стратегии развития образования, что потребует значительного усиления его информационно-аналитических функций; создания в его структуре департамента стратегического планирования развития образования, а также создания на всех уровнях управления современной статистической службы, способной обеспечивать необходимой социально-экономической информацией с учетом мировых норм и стандартов в этой области, а также информацией о состоянии и тенденциях развития отечественной системы образования. Без такой информации невозможно ни разрабатывать стратегию развития образования, ни управлять образовательной системой.

    Второй  важнейшей функцией федерального центра должны стать обеспечение и поддержка взаимодействия региональных структур в сфере образования, организация обмена опытом между регионами, а также установление постоянных информационных контактов при выработке и последующем доведении до них основных образовательных стандартов и общенациональных приоритетов образовательной политики. С этой целью представляется возможным ввести в штат аппарата представителя Президента РФ, в федеральных округах - ответственного работника Министерства образования и науки РФ.