Совершенствование кадрового обеспечения органов местного самоуправления

В Соединенных  Штатах и Италии степень децентрализации  ниже. В Италии закон 1983 г. определил 8 субсекторов (министерства, университеты, армия, и т.д.). Каждый может приспосабливать его шкалу в зависимости от трудовых рыночных ограничений.

Независимо от системы одностороннее определение  размеров жалования законодательным  путем является довольно редким (Эфиопия, Зимбабве). Страны с британским наследием предпочитают способ, когда размер оплаты определяется исполнительным органом по рекомендациям специальных комиссий (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, Судан) /16,с.77/.

Оплата труда  государственных служащих в России в первую очередь зависит от занимаемой должности, так как все надбавки и оклад за классный чин исчисляются для определенной должности от устанавливаемого указом президента РФ по представлению правительства РФ оклада. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ расширил переменную часть денежного содержания федеральных гражданских государственных служащих, но доля стимулирующих выплат осталась небольшой. Все остальные виды выплат устанавливаются руководителем конкретного органа. Таким образом, сложившаяся в России система относится к смешанным.

Наряду с децентрализацией во многих странах была внедрена оплата по результатам. Данная система была введена законом в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), кроме Дании и Финляндии, где оплата по результатам была внедрена соглашением между предпринимателями и профсоюзами об условиях труда. Но лишь некоторые страны реализовали эту систему: Дания, Финляндия, Корея, Новая Зеландия, Швейцария и Великобритания. Одна из причин – содержание работы и перспектива развития карьеры являются более сильными стимулами для государственных служащих, чем оплата по результатам. Именно поэтому многие страны предпочитают карьеру в качестве основной мотивации.

Сегодня оплата по результатам не рассматривается как механизм стимулирования, скорее, как некое средство оптимизации  внутренних процессов (при постановке цели, разъяснении задач, развитии навыков, улучшении диалога служащих и  менеджеров, для командной работы, для гибкости при выполнении работы) /60/.

За оплатой по результату сохраняется  стимулирующая роль для найма  новых, высококвалифицированных работников, а система с начала 1990-х годов  претерпела значительные изменения. Например, в Германии система более субъективна и менее формализована, чем 10 лет назад. Размер премии был уменьшен до 10 % для служащих и до 20 % для менеджеров, практикуется преимущественно коллективное премирование  /15,с.209/. В России № 79-ФЗ впервые предусматривает по отдельным должностям гражданской службы введение особого порядка оплаты труда, при котором она производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

Необходимо отдельно уделить внимание специальным пособиям, которые могут иметь как денежную форму, так и натуральное выражение. Интересными примерами особых выплат являются: оплата жилья в Кении и Мали; специальное пособие многодетным семьям в Бразилии и Мали; обязательная 13 заработная плата в декабре, выплаты за магистерскую степень и за проживание в сложных географических условиях в Коста-Рике, поощрение за ученую степень в Болгарии. Занимающие высокие посты получают и представительские расходы (Бенин, Кения, Нигерия, Пакистан, Судан) /60/ , пособие для начинающих работников в Германии (в том случае, если есть проблемы с подбором штата, то может выплачиваться пособие в размере 10 % основного заработка, но оно не может превышать заключительных размеров основного заработка) /15,с.218/. .

Непривычными для России являются надбавки на рост стоимости жизни, как  правило, для тех, у кого есть семья. По состоянию на 2001 год, поженившимся и некоторым другим категориям в  Германии выплачивали по 96 евро до уровня А9 и по 100 евро выше уровня А9.

Несмотря на наличие числа расхождений, можно выделить и некоторые общие  черты в подходе к оплате труда  государственных служащих в России и в других странах. Прежде всего  необходимо обратить внимание на то, чем  является заработная плата для служащих. Оплата труда гражданского служащего является основным средством его материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной служебной деятельности. Таким образом, денежное содержание должно гарантировать финансовую независимость государственной службы. Подобный подход реализуется в большинстве современных государств.

Сравним его реализацию в России и Германии. В Германии считается, что оплата труда для государственных  служащих не является прямой платой за индивидуально проделанную работу, но компенсацией за их службу в целом. В связи с этим структура заработка очень простая – основой заработок + специальные пособия + премии. Основной заработок постепенно увеличивается по законодательно определенным шагам. Если служащий выполняет функцию, которая относится к более высокому уровню, ему полагается надбавка до 30 %. Пособие за сложные условия работы не учитывается при расчете пенсии и при болезни, а за сверхурочную работу могут получать лишь определенные категории работников. В целом в 2001 году на пособия тратится всего 4 % от общих сумм на оплату труда государственных служащих. Премия по результатам выполнения выплачивается только 10 % служащих, как правило, за выдающиеся результаты в работе и может достигать 1 ежемесячного заработка. Есть также пособие по выполнению, которое может доходить лишь до 7 % ежемесячного заработка, и выплачиваться лишь в течение 1 года и может быть снято, хотя существует намерение пересмотреть эти показатели  /60/. Начальники отделов и более высокопоставленные должностные лица, как правило, вообще имеют фиксированную заработную плату.

В России государственным служащим Законом № 79-ФЗ гарантируются равные условия оплаты труда и сопоставимые показатели оценки эффективности результатов  профессиональной служебной деятельности. Однако существующая в целом в России система оплаты труда является сложной и непредсказуемой. Наличие значительного числа дополнительных выплат не позволяет заранее определить, каким будет денежное содержание для конкретной должности. Таким образом, система оплаты труда в Германии более централизованная, прозрачная, чем в России, а следовательно, менее демотивирующая по классификации Деси ceteris paribus.

Длительное время в рамках института гарантий и компенсаций, основной целью которого является обеспечение социальной защищенности этой категории трудящихся, существовало убеждение в необходимости возмещения и восполнения существующих на госслужбе законодательных ограничений. Социальные компенсации и гарантии являются в настоящее время важным фактором привлекательности службы для части государственных служащих, особенно старших возрастов. Подобные гарантии существуют практически во всех странах и обеспечивают дополнительную страховку, обучение, повышение квалификации, бесплатное предоставление (Китай) или льготные займы (Малайзия) на жилье.

Вместе с тем общемировая  тенденция – снижение роли подобных гарантий, депривилегизация государственной  службы. Так, например, в Новой Зеландии и Австралии предусмотрено прямое распространение действия законов  о труде на государственных служащих в вопросах отставки. В Новой Зеландии были отменены все достигнутые соглашения о неэкономических льготах на государственной службе, руководитель ведомства рассматривается как работодатель для штата данного органа. В тоже время в Германии, Франции, Бельгии государственные служащие остаются особой категорией.

Наиболее активно используемые гарантии для государственных служащих во всем мире – это гарантии занятости, пенсионное обеспечение и медицинское  обслуживание. Как сказано выше, англо-саксонские государства предоставляют минимальные или меньшие гарантии занятости по сравнению со странами континентальной Европы, Бразилией, Коста-Рикой, Эквадором, Иорданией и многими другими странами мира. Если рассматривать гарантии занятости в России, то закрепленные в законах механизмы, как и в случае карьеры служащих, нивелируются повседневностью. Не останавливаясь подробно, согласимся со следующей позицией: «Всякий, кто знаком с нашей административной практикой, знает, что «сокращение аппарата» сродни пресловутой «перманентной революции»: одна кампания переходит в другую; ликвидация государственного органа – дело тоже вполне обычное, когда, например, при замене руководителя, «старое» учреждение упраздняется и тут же образуется «новое» /60/. Каждый раз служащие проходят ритуальное «очищение»: выведение за штат в связи с ликвидацией должности, собеседование с руководителем, новое назначение. Согласно принятому закону в такой ситуации служащему должно быть предложено другое место «с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности», но тут же предусмотрен и случай «непредставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией» (тогда еще в течение года он числится в резерве). Формулировка «с учетом» слишком расплывчата и необязательна; к тому же не ясно, кто и как будет учитывать квалификацию служащего и предлагать ему новую работу, каковы гарантии справедливого и непредвзятого рассмотрения дела» /16,с.82/.

Что касается медицинского страхования, мотивационный потенциал этой формы стимулирования в России гораздо ниже, чем в других странах, например, в Германии покрывается от 50 % затрат на лечение государственного служащего, его родственников, детей. В России значение приобретает полная оплата детского отдыха для государственных служащих, возможность санаторно-курортного обслуживания и пр.

При анализе гарантии пенсионного  обеспечения можно отметить привилегированное  положение государственных служащих по сравнению с другими категориями  работников, так как к обычной пенсии по старости государственным служащим устанавливается дополнительная пенсия за выслугу лет. В итоге пенсия достигает 75 % денежного содержания, включающего значительный список надбавок. Право на максимальный размер пенсии получают служащие, проработавшие 25 лет на государственной службе. Для сравнения в Германии с 2010 года пенсия с 75 % заработной платы сократится до 71,75 %, при ее расчете многие выплаты государственному служащему не включаются (например, за тяжелые условия), и право на максимальный размер имеют служащие, проработавшие на госслужбе 40 и более лет /60/.

Новое положение в системе гарантий для российских государственных  служащих, способствующее долговременной и эффективной работе на государственной  службе, – это предоставление единовременной субсидии на приобретение жилой площади. Реализация данной возможности (размер субсидии, очередность выплаты, источник финансирования и так далее) должна быть предусмотрена постановлением правительства РФ, но на сегодняшний день такой акт отсутствует для федеральных государственных гражданских служащих.

Таким образом, при использовании  нефинансовых форм экономического стимулирования в России сохраняется ориентация на чиновничество как особую, привилегированную  профессиональную группу, хотя на государственных служащих в значительной степени распространено трудовое законодательство. Использование методов стимулирования, характерных в большей степени для частного сектора, таких как гибкий график работы, ограничено.

Широкое распространение на государственной службе в зарубежных странах получили и так называемые организационные формы стимулирования, которые предполагают прежде всего привлечение работников к участию в делах организации, а также расширение содержания труда.

К организационным формам стимулирования относится и обеспечение возможностей для развития карьеры, что предусматривает наряду с продвижением по службе улучшение профессиональных знаний и навыков, то есть и профессиональное развитие, и должностной рост. На заседании МОТ в 1998 г. было уделено особое внимание связям между обучением и развитием человеческих ресурсов, один из пунктов заключения по результатам заседания гласил: «Обучение должно идти дальше простого повышения квалификации, оно должно также стремиться развивать ценности государственной службы» /60/.

Отношение к обучению государственных  служащих колеблется от «дело самих  служащих», как, например, в США, до отношения  к обучению как неотъемлемой части  службы (Германия, чуть в меньшей  степени Великобритания, Франция, Япония). В России, сначала оправдываясь переходом к новым социально-экономическим условиям, а затем прямыми указаниями закона, была развернута активная деятельность по обучению/переобучению служащих. Сегодня в России обучение государственных служащих может проводиться в двух случаях. Во-первых, это сохранение имеющегося правового положения гражданского служащего. С этой целью гражданский служащий осуществляет повышение квалификации по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Кроме того, продолжение замещения должности гражданской службы может требовать как повышения квалификации, так и профессиональной переподготовки, если это предусмотрено решением аттестационной комиссии. В чем-то такой подход близок к японскому – обучение в течение всей жизни (интересно, что в целом ежегодно учится каждый девятый японский государственный служащий). Во-вторых, основанием для дополнительного образования является изменение правового положения гражданского служащего, связанное с его служебным ростом. В этом случае закон связывает направление гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование с назначением гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе либо с включением гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе /15,с.222/.Такой подход гораздо чаще встречается в мировой практике – introducing и vocational training в Великобритании, подобные системы в Германии, Франции и т.д.

Вместе с тем в России обращает на себя внимание отсутствие механизмов, обеспечивающих качество подобного обучения – нет опекунских советов при центрах обучения, в управлении учебными заведениями не принимают участие союзы работодателей, профессиональные союзы и ассоциации.

Вторым направлением развития карьеры выступает должностной рост, который является комплексной формой стимулирования. Исторически основой продвижения на государственной службе были принцип старшинства и квалификации, сейчас же критериями выступают результаты и ответственность, часто связанные с выполнением требуемых результатов, закрепленных в ежегодном соглашении /60/. В тоже время прежние критерии продолжают использоваться. Например, с 1997 года в Германии реализуется следующий поход: если у госслужащего высокий уровень выполнения работы, он двигается к следующему шагу в два раза быстрее, а если уровень выполнения ниже необходимых, то продвижения не будет до тех пор, пока уровень не будет соответствовать требованиям. Но подобная схема не может быть применена к служащим во время испытательного срока. Таким образом, фактически происходит определенного рода сближение между европейской системой карьеры и должностной системой в англо-американских странах.