Бюджетне планування в системі бюджетного менеджменту

     В останні роки спостерігається в  бюджетному менеджменті надмірна централізація функції планування, оскільки в основу методики бюджетного планування покладено формульний порядок розрахунку доходів і нормативний у плануванні видатків місцевих бюджетів. Тому покращувати функцію бюджетного планування слід поступовим переходом до програмно-цільового методу. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі України встановлює зв’язок між виділенням бюджетних коштів і результатами їх використання, тобто зіставлення витрат і результатів [22].

     Виконання бюджету включає в себе організацію  виконання дохідної частини бюджету, бюджетне фінансування та регулювання міжбюджетних потоків. Формування бюджетних засобів в Україні проходить по багатоканальній системі зверху вниз, тому має високу концентрацію ресурсів у державному бюджеті з наступним їх перерозподілом. Цей механізм має недоліки. Найбільше проблем виникає при розподілі функцій між різними ланками бюджетів та виконанні власних і делегованих повноважень органами влади. Передані повноваження повинні фінансуватися за рахунок коштів державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету загальнодержавних податків. Кошти на виконання власних повноважень органи місцевої влади можуть нагромаджувати із призначених для них власних джерел доходів.

     Існують проблеми формування бюджетних ресурсів органів місцевого самоврядування. Значна частина селищ, сіл, а в деяких випадках і міст мають бюджетну недостатність. Тобто обсяги податкових, бюджетних надходжень, що стягуються на їх території, не забезпечують фінансові потреби місцевих закладів охорони здоров’я, освіти, культури тощо [19].

     Існуюча система місцевих податків і зборів не спроможна забезпечити фінансову  самостійність місцевої влади, оскільки місцеві податки і збори через  їх незначний податковий потенціал  не можуть забезпечити достатню кількість фінансових ресурсів [23]. Усього ж місцеві податки та збори у сукупних доходах місцевих бюджетів становлять в Україні лише 3%, у той час коли за рахунок місцевих податків у Швеції формується 60% комунальних доходів, у Данії – 50%, у Швейцарії – 46%, у Норвегії – 43%, у Франції – 36 %, хоча в Угорщині – 4%, а в Греції – 2%, [5]. Низький рівень бюджетних надходжень населених пунктів не дозволяє деяку частину коштів спрямовувати на формування бюджету розвитку, що створюється в межах доходів і видатків відповідного місцевого бюджету з метою стимулювання розвитку адміністративно-територіальних утворень. Саме тому бюджетний менеджмент повинен забезпечити стабільність і прозорість бюджетного процесу, закріплення окремих доходів на чітко визначеній основі за бюджетами усіх рівнів влади, створення умов динамічного економічного розвитку населених пунктів.

     Незабезпеченість  бюджетної сфери виникає через  відсутність науково обґрунтованих  нормативів. Тому держава при визначенні загальних обсягів видатків місцевих бюджетів виходить з наявності фінансових ресурсів, а не нормативів.

     Проблема  використання нормативів у бюджетному плануванні розглядається передусім  в аспекті формування міжбюджетних відносин. Останніми роками пропонується застосовувати в бюджетному плануванні нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості на одного жителя як критерію оцінки бюджетних потреб регіонів. Це положення знайшло відображення і у чинному законодавстві. Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи із законодавчо визначеного рівня мінімальних соціальних потреб [9].

     Багато  авторів вважають, що постановка питання  про розроблення таких нормативів, як і узагальненого нормативу  бюджетної забезпеченості на одного жителя, є некоректною. Такий підхід означає повернення до використання індивідуальних нормативів, оскільки при розрахунку нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості доведеться враховувати реальний стан об'єктів соціальної інфраструктури і відмінності в якості послуг, які вони надають, потреби у фінансуванні об'єктів, тому що в різних регіонах однакові об'єкти можуть потребувати різних поточних і капітальних витрат, рівень задоволення потреб жителів конкретних населених пунктів у суспільних благах і послугах [7]. Критичний підхід до формування міжбюджетних відносин на основі нормативів бюджетної забезпеченості полягає в тому, що децентралізація державних функцій має означати насамперед законодавчо закріплене право місцевих органів влади на певні доходи, виходячи з яких, на основі покладених на них функцій, вони самостійно визначатимуть обсяги та напрями використання бюджетних коштів.

     Однак саме нормативи мають свідчити про  бажаний рівень споживання суспільних благ. При формуванні цих нормативів слід виходити як із науково обґрунтованих  показників, так і з побажань і  запитів громадськості, висловлених  шляхом прямої чи представницької демократії.

     Нормативний метод планування має застосовуватися  на всіх рівнях державного управління - від центрального до рівня територіальних громад. Має існувати єдиний методологічний підхід до формування норм і нормативів незалежно від рівнів управління та горизонтів планування. Лише на цій основі можливо встановити оптимальне співвідношення між обсягами бюджетів усіх рівнів, недопущення бюджетної дискримінації. Отже, цю проблему необхідно у подальшому вивчати та шукати шляхи її вирішення.

     Для порівняння витрат із результатами необхідно  розвивати такі функції бюджетного менеджменту, як облік і звітність. На сьогодні ці функції виконують  органи Державного казначейства України. Крім того, Державне казначейство України  здійснює платежі за дорученнями розпорядників коштів державного бюджету тільки за наявності паспортів бюджетних програм.

     Облік виконання бюджету має велике значення для успішного виконання  затвердженого бюджету. Від прийняття  своєчасних і правильних рішень з  питань планування і виконання бюджету залежить ефективність бюджетного менеджменту. Такі рішення можуть бути прийняті лише на основі ретельно проведеного аналізу відповідної інформації. Облік забезпечує систему управління необхідною інформацією. Правильність прийняття рішень залежить також і від кваліфікації працівників бюджетної сфери, а також від методології бюджетної роботи. Але вирішальним у бюджетному управлінні фактором є саме достовірна та своєчасна інформація. Тому важливим напрямом покращання бюджетного менеджменту є удосконалення систем організації обліку виконання бюджету та звітності, підбір і підготовка висококваліфікованих кадрів [19].

     Як  свідчить досвід зарубіжних країн з  розвиненими ринковими відносинами, відкритість і гласність бюджетного процесу позитивно впливає на бюджетний менеджмент у цілому і на контролюючі органи зокрема. У таких умовах діяльність контролюючих органів стає відкритою, а результати можуть бути перевірені. Контроль громадянами України як у прямій, так і в опосередкованій формі, на жаль, не здійснюється [15].

     Покращити функцію контролю можна, у першу  чергу, за рахунок налагодження оперативного інформування про залишки коштів на рахунках органів казначейства, фінансових органів інших розпорядників  бюджетних коштів для цільового  призначення. Крім того, слід інформувати громадськість про результати проведених ревізій щодо використання бюджетних коштів через засоби масової інформації.

     На  нашу думку, для організації ефективного  контролю за цільовим використанням  бюджетних коштів доцільно перевірки виконання бюджету здійснювати незалежними аудиторами, а також чинним законодавством необхідно передбачити бюджетну відповідальність, зокрема шляхом зменшення бюджетних призначень головним розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, витрачених не за цільовим призначенням.

     Правильна організація дозволить не тільки контролювати використання бюджетних  коштів, а й значно їх економити, враховуючи недоліки, виявлені аудитом. В Україні ще є ряд проблем  та невирішених питань, які залишаються  відкритими. Однак використання зарубіжного досвіду, врахування вітчизняних особливостей діяльності бюджетної сфери сприятимуть розвитку даної галузі аудиту і значно покращать функціонування державних фінансів. Таким чином, ефективне виконання всіх функцій бюджетного менеджменту дозволить на перспективу покращити всі елементи бюджетної системи.  
 

      ВИСНОВКИ 

     Проведений  аналіз у сфері бюджетного планування держави в ринкових умовах дає змогу виявити наступні принципові положення, сформувати висновки щодо розвитку теоретичних напрямів і пропонованих методів удосконалення механізму бюджетного планування для функціонального розвитку економіки України.

     1. Бюджетне планування є складовою загальнодержавного економічного планування. Із визначенням України самостійною ринково орієнтованою державою з усією важливістю постають проблеми створення і функціонування її власного механізму бюджетного планування.

     2. В Україні вже більше двох років застосовуються окремі елементи програмно-цільового методу складання і виконання бюджету. Прийнято ряд законодавчих і нормативних документів, але поки що цей метод розвивається більше на технічному рівні, не торкаючись основ та ідеології системи прогнозування та планування.

     3. Для успішного запровадження програмно-цільового методу у бюджетний процес треба здійснити низку заходів, зокрема:

• прийняти законодавчий акт, який би регламентував і визначив, що програмно-цільовий метод є основним методом складання, виконання та оцінки бюджетів усіх рівнів;
• розробити перелік типових бюджетних програм фінансового забезпечення населення;
• розробити програмну класифікацію бюджетних видатків;
• запровадити поступовий перехід до середньострокового бюджетного планування на всіх рівнях бюджетної системи України та у міжбюджетних відносинах;
• переглянути існуючу систему органів економічного планування з урахуванням необхідності тісної ув’язки планів розвитку з фінансовими ресурсами;
• запровадити обов’язкову розробку стратегічних планів у міністерствах, відомствах, місцевих органах влади як основу для бюджетного планування;
• провести глибокі наукові і практичні дослідження, особливо стосовно показників виконання програм;
• зміцнити фінансову базу місцевого самоврядування, а саме, внести відповідні зміни до проекту Податкового кодексу, які б розширили повноваження місцевих органів влади щодо формування дохідних джерел;
• встановити нормативи субсидій та субвенцій в залежності від складності та тривалості соціальної програми.

     Отже, аналізуючи проведені дослідження  стає очевидним, що в умовах реформування економіки України, пов’язаної з функціонуванням різних форм власності, виникає потреба перегляду характеру і змісту бюджетного планування.

     В умовах переходу до ринкових відносин, кошти державного бюджету України повинні, перш за все, скеровуватися на фінансування структурної перебудови економіки, комплексних цільових програм, нарощування науково-технічних програм, прискорення соціального розвитку і соціального захисту населення. Тому потрібно докласти ще багато зусиль для вдосконалення бюджетного планування в Україні, оскільки рівень його організації, наукова обґрунтованість планових показників бюджету, їх збалансованість значною мірою визначають економічний і соціальний розвиток як окремих регіонів, так і держави в цілому.  
 
 
 

Д О Д А Т К  И 
 
 
 
 

Додаток А 

Процедура бюджетного планування в Україні