Бюджетне планування в системі бюджетного менеджменту

     Однією  з основних умов вступу до Європейського  Союзу є підготовка бюджету виключно у програмному форматі, а конкретні  результати досягнуті в країнах  ЄС, вказують на ефективність цього методу. Основний наголос програмно-цільового формату зроблено на обов’язковості досягнення максимально можливого та соціально вагомого ефекту в результаті використання коштів, сплачених платниками податків. Найважливіше, що отримає Україна із впровадженням програмно-цільового методу, це можливість більш продуктивного використання обмежених фінансових ресурсів та підвищення рівня відповідальності посадових осіб. Проблеми ефективного виконання бюджетів – це питання, яке стоїть перед урядовцями України всіх рівнів.

     Для повного та успішного переходу на програмно-цільовий метод формування бюджету в Україні необхідно вдосконалити:

     1. Поширення існуючої структури  бюджетних програм на процеси  планування бюджету та визначення  бюджетної політики. Структура бюджетних програм повинна бути невід'ємною частиною середньострокового плану видатків та відповідно відображати стратегічні завдання в поточному бюджеті. Для здійснення цього необхідно встановити тісний зв'язок між бюджетуванням, плануванням та виконанням бюджету, при цьому чітко розподіляючи відповідальність за здійснення цієї діяльності між структурними підрозділами.

     2. Необхідність перегляду та вдосконалення  існуючої структури програм для  усунення організаційних та інформаційних  обмежень, що заважають роботі керівників установ усіх рівнів.

     3. Необхідність поліпшення практики  розрахунку видатків бюджету,  роль якої є дещо обмеженою  у традиційному формуванні бюджету.  Ця практика може бути вдосконалена  шляхом використання методів  аналізу витрат.

     4. Запровадження нової системи звітності за результатами діяльності, при цьому визнаючи, що управління бюджетом за програмно-цільовим методом є складовою ефективного управління державними ресурсами [18].

     Отже, програмно-цільове бюджетування сьогодні – це бюджетування, орієнтоване на результат. Програмно-цільовий метод докорінно відрізняється від традиційного методу. Він ґрунтується на раціональному управлінні, тобто його метою є не збереження організаційної структури, а вирішення соціальних проблем [2, 12]. Застосування програмно-цільового методу формування бюджету забезпечить прозорість та зрозумілість бюджетного процесу для громадян, покращить якість надання державних послуг та значно підвищить ефективність розподілу й використання коштів. 

     2.3. Проблеми бюджетного планування в умовах фінансової нестабільності 

     Бюджет  як фінансовий план грошових коштів держави  формується під впливом бюджетної  і податкової політики. В Україні  за роки трансформаційних змін бюджетна політика формується в умовах надзвичайно  жорсткої економічної кризи, що не може не позначитися на їх характері, оскільки, з одного боку, постійною залишалася проблема мобілізації коштів до бюджету для виконання державою своїх функцій і зобов'язань, а з іншого - об'єктивним є безперервний процес втрати одних джерел фінансових надходжень до бюджету і пошуку у відповідності з цим інших, які б відповідали новій системі господарювання. Це постійно загострює проблему дефіциту бюджету та способів його покриття.

     Дослідження проблем формування доходної частини  Державного бюджету України завжди викликає інтерес. Саме бюджет характеризує рівень економічного розвитку країни, і завдяки правильному здійсненню бюджетного процесу забезпечується економічна і соціальна стабільність та належний життєвий рівень населення. Через державний бюджет органи державної виконавчої влади здійснюють реалізацію державної внутрішньої і зовнішньої політики, державне регулювання і стимулювання економіки, фінансування соціальної політики з врахуванням довгострокових інтересів країни. Збільшення асигнувань з державного бюджету сприяє зростанню сукупного попиту в економіці і, відповідно, збільшенню випуску продукції і зайнятості [21].

     Сьогодні  Україна опинилась перед надзвичайно  складними проблемами: спад виробництва, інфляція, перманентне збільшення затрат та низька конкурентоспроможність на фоні швидкого розповсюдження посередництва та збитковості підприємств, стрімке зростання прихованого безробіття, зубожіння переважної більшості населення, різке падіння купівельної спроможності та погіршення структури споживання. Найбільш гострою проблемою бюджету, яка спровокувала розвиток кризових явищ в інших секторах економіки та дестабілізувала загальноекономічну ситуацію, є проблема незбалансованості бюджетних ресурсів та бюджетних зобов'язань. Інерція спаду економіки, що виникла наприкінці 2008 року, під впливом економічної кризи одержала прискорення через стрибок цін на енергоресурси, зокрема на газ і електроенергію, у другій половині 2009 року [17].

     Фінансова криза в Україні має не тільки глибоке історичне коріння, залишене суспільству у спадок від тоталітаризму, а й грубі прорахунки та помилки, припущені в ході трансформаційних процесів. Попри негативний вплив  світової фінансової кризи на всі  економічні процеси в Україні наприкінці року, бюджет 2009 року був виконаний (табл.1).

     Таблиця 1.

Доходи  та видатки Зведеного  бюджету України  за 2000-2009 рр.

     ¹Включаючи кредитування за вирахуванням погашення

     Джерело: складено автором на основі звітності Міністерства фінансів України http://www.minfin.gov.ua

     Отже, аналізуючи дані таблиці 1, приходимо до висновку, що видатки бюджету за всі наведені роки перевищують доходи, що і є причиною дефіциту (Додаток Б). Лише за 2000 і 2002 рік маємо позитивний результат (перевищення доходів над видатками), тобто профіцит бюджету, що складає відповідно 1,0 та 1,6 млрд. грн [10]. Планується, що у 2010 році показники бюджетних надходжень з суттєво перевищуватимуть відповідні показники, закладені у бюджеті поточного року [24]. Базуючись на вказаному макропрогнозі, доходи державного бюджету (без урахування між бюджетних трансферів) у 2010 році становитимуть 446,1 млрд грн, що на 157,7 млрд грн більше, ніж у 2009 році (Додаток В).

     Важливою  оцінкою в забезпеченні доходами державного бюджету є оцінка співвідношень  між податковими і неподатковими  надходженнями до бюджету й те, наскільки відбувається одночасна  концентрація доходів бюджету за рахунок головних бюджетоутворюючих податків: ПДВ, податку на прибуток, податку на доходи різних осіб, акцизного збору. У цій частині має місце ряд суперечливих тенденцій.

     Так, наприклад, розглядаючи питому вагу податкових надходжень до Державного бюджету України за січень-грудень 2009 року бачимо, що вони становили лише 148915,6 млн грн, тоді як у 2008 році податкові надходження за звітний період становили 167883,4 млн грн, що на 51212,6 млн грн, або на 43,9% більше від надходжень за 2007 рік [10].

     Неподаткові надходження до Державного бюджету за січень-грудень 2009 року становили 66296,4 млн гривень, тоді як у 2008 році вони становили 52817,6 млн грн, що свідчить про певну диверсифікацію джерел доходів [1]. Дослідження саме цих основних податків і зборів дасть можливість у повній мірі оцінити сучасні тенденції в бюджетній сфері (Додаток Г).

     З 10 травня 2008 року Україна приєдналася  до Світової організації торгівлі. З моменту вступу Україна перестала  стягувати митні збори та поступово (протягом 5 років) буде знижувати ставки ввізного мита, що відповідним чином  позначається на доходах бюджету.

     Отже, інерція спаду економіки, що виникла  наприкінці 2008 року, під впливом  економічної кризи не змогла суттєво  вплинути на виконання бюджету 2009 року, хоч і внесла свої корективи у структуру доходів бюджету.

     Формування  державного бюджету продовжує здійснюватися за методом „від досягнутого”. Процес виконання бюджетів дещо поліпшився в зв'язку із удосконаленням казначейської системи. Вона вже дозволила упорядкувати витрати коштів відповідно до прийнятих законів: посилено поточний контроль за цільовою витратою коштів бюджетними установами, реалізується принцип функціонування єдиного рахунку казначейства. Проте проблеми в цій сфері ще дуже великі. Казначейська система лише незначною мірою стосується виконання регіональних бюджетів. Далекі від досконалості процедури перерозподілу ресурсів і використання додаткових доходів протягом бюджетного року. Не вдається відійти від накопичення кредиторської заборгованості по окремих бюджетних статтях [11].

     При формуванні дохідної і видаткової частин бюджету державні органи влади виходять не тільки із реальних розрахунків. При формуванні видаткової частини бюджету (особливо за умови частих змін Уряду) нерідко приймаються популістські рішення, які вимагають відповідних джерел фінансування.

     Аналізуючи  видатки бюджету, прослідковуємо тенденцію їх збільшення з року в рік (табл.1). На жаль, ніяких змін не спостерігається і у прогнозованому бюджеті 2010 року. Видатки державного бюджету на майбутній рік заплановані у сумі 471,6 млрд грн, що на 22,5% більше затверджених видатків на поточний рік.

З наведених  прогнозних даних очевидно - видатки 2010 року перевищуватимуть доходи, що знову спричинить дефіцит державного бюджету. Бюджетний дефіцит уряд планує збалансувати за рахунок збільшення обсягу запозичень, перш за все зовнішніх [24]. Виникає додатковий тиск на дохідну частину бюджету, що в кінцевому підсумку призводить до скорочення обсягів фінансування розширеного відтворення, оновлення основних фондів і негативно впливає на темпи розвитку економіки (Додаток Д).

     У цих суперечностях криються витоки таких явищ як можливість неузгодженості податкової і бюджетної політики; завищення планових показників доходів бюджету парламентськими комітетами і їх заниження Урядом; перевищення державними зобов’язаннями, що витікають із чинного законодавства, реальних фінансових можливостей держави; ухвалення рішень щодо зниження податкових ставок і гальмування ухвалення рішень щодо розширення податкової бази, необхідного для збереження бюджетних надходжень на незмінному рівні; ланцюжкова реакція боротьби за податкові пільги і преференцнцї і, як наслідок, - загострення проблеми корупції; вибір податкових пільг залежно не від їх соціально-економічної значущості, а від міцності позицій тієї групи депутатів, що лобіюють інтереси певної категорії і платників податків у парламенті.

     Має місце зниження податкового навантаження; при цьому ті податки, що є основними  у формуванні бюджету, відіграють дедалі важливішу роль. Це створює умови  для підвищення еластичності їх впливу як на бюджет, так і на процес формування та розподілу ВВП, що надзвичайно важливо з точки зору забезпечення умов для стабільного економічного зростання, оскільки, на нашу думку, система оподаткування в частині розв'язання проблем бюджету зблизилася з результатами діяльності суб'єктів, що визначають економічну активність. Тобто певною мірою відбувався процес створення умов для більш тісної взаємодії податкової і бюджетної політики з політикою економічного зростання, яка превалює за змістом на даному етапі розвитку [6].