Бюджетне планування в системі бюджетного менеджменту

1. оцінка ресурсів, наявних для фінансування державних видатків на середньостроковий період;
2. визначення вартості проведення вибраної політики видатків на середньостроковий період;
3. визначення механізму поєднання цієї вартості з наявними ресурсами, включаючи прийняття рішень щодо необхідних реформ.  Таким чином, будуть показані бюджетні наслідки, такі, як збільшення доходів чи скорочення видатків на фінансування окремих програм, або ж досягнення проголошених цілей [6, c.217].

     Одним із заходів оптимізації дефіциту державного бюджету є запровадження  науково обґрунтованої системи  планування та прогнозування показників, що беруться за основу формування доходів  і видатків бюджету, та використання при бюджетному плануванні нормативів бюджетної забезпеченості [8]. Запровадження бюджетного планування на багаторічній основі дещо спростить процедури обслуговування державного, особливо зовнішнього, боргу, що вимагає довготермінового планування і прогнозування.

     Перехід до середньострокового бюджетного планування дозволить учасникам цього процесу  узгодити політику розвитку в сфері  державних фінансів безпосередньо, як в рамках підготовки бюджету на відповідний рік, так і на наступні три роки, перейшовши до формування довготермінової бюджетної політики.

     Основною  метою запровадження середньострокового планування бюджету є підвищення дисципліни державних видатків, а  також забезпечення процесу аналізу  використання коштів, що буде стимулювати  прийняття більш ефективних рішень щодо використання бюджетних коштів на всіх рівнях та планування головними розпорядниками коштів своєї діяльності. Перехід до середньострокового бюджетного планування дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

   Середньостроковий підхід до бюджетного планування має наступні загальновизнані переваги:

1. попередні оцінки (хоча вони й не мають природи юридичних зобов’язань) є проголошенням намірів уряду щодо майбутнього витрачання коштів;
2. цей підхід обмежує ступінь свободи дій уряду при прийнятті рішень у галузі фіскальної політики;
3. збільшує можливість розподілу ресурсів, згідно єдиних чітко визначених принципів, даючи змогу уряду робити чіткі зобов’язання щодо майбутніх видатків;
4. стимулює підвищену увагу щодо функціонування розпорядників бюджетних коштів, яке базується на результатах їх діяльності;
5. чітко визначені середньострокові прогнози, засновані на комплексі заходів економічної політики можуть проілюструвати наслідки цієї політики та надати інформацію щодо цілого ряду заходів, необхідних для досягнення середньострокових цілей фіскальної політики;
6. найбільш передовий досвід розвинутих країн свідчить, що бюджетне планування на багаторічній основі формалізується у бюджетному процесі, а вимога щодо його здійснення досить часто прямо передбачається у законодавстві про бюджетну систему [6, с. 219].

     Середньострокове  бюджетне планування є необхідним елементом  впровадження програмно-цільового  методу у бюджетному процесі. Із запровадженням програмно-цільового методу складання  бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з контролю за виконанням зобов'язань на забезпечення ефективності: замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетного плану, порушуються питання про те, наскільки ефективно використовуються кошти при досягненні цілей державної політики.

     Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання  бюджетів зосереджує увагу на результатах  та досягненнях діяльності уряду  і його структур, він дозволяє підсилити  дієвість та ефективність державного сектору. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу з погляду зіставлення витрат і здобутків. Цей аналіз є інструментом оцінки проектів, який забезпечує реалізацію лише тих, ефективність від яких перевищуватиме витрати [17].

     Крім  прямих переваг, програмно-цільовий метод  складання бюджету дає й деякі  опосередковані вигоди державному сектору, забезпечуючи відповідальність керівництва  бюджетного сектора за наслідки своєї  роботи. При програмно-цільовому  методі складання бюджету існують потужні стимули для керівників бюджетного сектора, які спонукають їх до застосування ефективніших методів керівництва. Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування й оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі [16].

     Як  бачимо, існує багато проблем у  запровадженні програмно-цільового  методу виконання бюджету. Більшість  теоретичних положень щодо методики та принципів реалізації бюджетних  програм не знаходять свого застосування на практиці. У першу, чергу це пов'язано із недоліками нормативно-правових актів, що регулюють охарактеризовані процеси, відсутністю в країні досвіду використання такого підходу до виконання бюджетів [14].

     Тому  необхідною є розробка методичних рекомендацій щодо оцінки ефективності бюджетних  програм та розрахунку основних результативних показників, які дають змогу обґрунтувати цільове та раціональне використання бюджетних коштів, а також врахування досвіду зарубіжних країн, які мають велику практику використання програмно-цільового методу виконання бюджетів [2].

     Отже, ефективний розподіл бюджетних ресурсів за програмно-цільовим методом сприятиме  досягненню встановлених цілей соціально-економічного розвитку в умовах зниження податкового тиску та досягнення реальної збалансованості бюджету.

     З метою розробки нових підходів до формування багаторічної бюджетної  стратегії необхідно визначитися  з переліком проблемних питань, які  існують в галузях, з оцінкою  вартості витрат на їх вирішення, та часом, протягом якого ця проблема може бути вирішена. Необхідно також визначити, які з проблем є найбільш нагальними, потребують першочергового вирішення та можуть бути вирішені в більш короткі терміни за менші кошти [20].

     Передумовою ефективного середньострокового планування є запровадження суворих бюджетних обмежень через встановлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників бюджетних коштів. Основу розподілу граничних розмірів повинні складати попередні прогнози вартості існуючих бюджетних програм з урахуванням прийнятих урядом політичних рішень. Перевагою існування середньострокових граничних обсягів є те, що головні розпорядники коштів будуть показувати не бажаний ними обсяг видатків, який не підтверджений наявними ресурсами, а більш реальну картину видатків у середньостроковій перспективі. Саме існування таких обмежень, що виходять із прогнозованих ресурсів та середньострокової політики уряду, змусить головних розпорядників коштів виділити найбільш пріоритетний напрям своєї діяльності. Разом з тим слід зазначити, що граничні обсяги на середньострокову перспективу є умовними, оскільки вони будуть коригуватися щороку, виходячи із зміни економічної ситуації, зміни політики уряду, а також залежатимуть від пріоритетів і структурних змін у видатках головних розпорядників та якості обґрунтування ними оцінок своїх прогнозних видатків [17].

     Отже, правильний аналіз теоретичних засад  та принципів програмного бюджетування в Україні, визначення переваг програмно-цільового  методу складання бюджету, а також детальна характеристика проблем оцінки ефективності виконання бюджетних програм веде до як реалізації пріоритетів соціально-економічного розвитку країни. 

     3.3. Взаємозв’язок систем  забезпечення механізму

     бюджетного  менеджменту 

     Для процвітання та розвитку України  важливою умовою є стабілізація бюджетної  системи в країні. Саме тому необхідно  вивчати і удосконалювати функції  органів законодавчої і виконавчої влади та фінансових органів стосовно бюджету та методів, що використовують ці органи у процесі управління бюджетними ресурсами і відносинами, які виникають під час руху бюджетних потоків.

     На  сьогодні розвиток фінансових відносин в Україні потребує удосконалення  бюджетного менеджменту з метою  підвищення ефективності державних послуг за рахунок раціонального використання бюджетних коштів.

     Недосконала методологія формування дохідної частини  бюджету в попередні роки давала різницю від реальних обсягів, як правило, у бік зменшення. Для  прикладу проаналізуємо минулий 2009 бюджетний рік, де видатки Державного бюджету України за січень-грудень 2009 року становили 242356,7 млн грн, що на 866,7 млн грн, або на 0,4% більше за відповідний показник січня-грудня 2008 року. Тому за цей період Державний бюджет України був зведений з дефіцитом 19865,6 млн грн при запланованих річних планових показниках 31563,0 млн гривень [10].

     Подібна тенденція повторювалася з року в рік, що спостерігалося і в бюджетному плануванні на 2008 рік, де передбачено  видатки Державного бюджету України  у сумі 241454,5 млн грн, що на 67200,2 млн грн, або на 38,6% більше за відповідний показник 2007 року [10]. Державний бюджет 2008 року було виконано з дефіцитом у сумі 12500,7 млн грн, у тому числі загальний фонд - з дефіцитом у 9671,4 млн гривень (Додаток Е).

     Як  показали проведені дослідження, недотримання вимог бюджетного менеджменту виявилося основними причинами порушень використання бюджетів різних рівнів, зокрема:

     – недотримання органами місцевого самоврядування та виконавчої влади норм чинного  законодавства;

     – відсутність належної вимогливості до підпорядкованих установ і організацій щодо бюджетної дисципліни;

     – послаблення контролю за використанням  бюджетних коштів;

     – надання безповоротної фінансової допомоги суб’єктам підприємництва;

     – прийняття дефіцитних місцевих бюджетів;

     – недотримання порядку розподілу  доходів між бюджетами різних рівнів;

     – використання не грошової форми розрахунків  у бюджетній сфері (з 2002 року заборонено);

     – фінансування з місцевих бюджетів установ, які утримувалися за рахунок коштів державного бюджету [6, с. 28-30].

     Неефективний  бюджетний менеджмент спочатку призводить до виникнення надмірної диференціації  суспільства, а потім до соціального  конфлікту або навіть до соціальної катастрофи [3, с. 183]. Тому з метою застереження подібного, особливо у міжбюджетних відносинах, бюджетний менеджмент повинен забезпечувати наступне:

     – виконання окремих соціальних та економічних функцій;

     – виконання повноважень, закріплених  за кожним рівнем бюджетної системи;

     – закріплення джерел доходів усіх рівнів;

     – підтримку регіонів [18, с. 28].

     Ефективному бюджетному менеджменту заважають  такі фактори: ручне управління місцевими  бюджетами, завищення показників доходів, непередбачення субвенцій, непідпорядкованість  ДПІ місцевим радам, відповідальність за помилки, допущені Мінфіном.

     На  жаль, головна функція бюджетного менеджменту – стратегічне планування – у сучасних умовах не реалізується в Україні. Спроби розробити деякі  стратегічні документи були, але  невдалі, наприклад, бюджетна концепція (її розробка так і не була завершеною). У напрямі реалізації функції стратегічного планування першим кроком можна вважати розробку бюджетної резолюції на кожен рік (перша бюджетна резолюція була прийнята 7 липня 1995 року).

     З прийняттям Бюджетного кодексу з’явилася  можливість здійснювати бюджетний менеджмент на рівні місцевого самоврядування шляхом управління частиною фінансових ресурсів. Отже, виник стимул до нарощування все більшого обсягу фінансових ресурсів, оскільки немає загрози втрати з початком нового бюджетного року державних дотацій. Крім того, можна застосовувати перспективне бюджетне планування, тобто планування бюджетних видатків на довгострокову перспективу [4].

     На  практиці в бюджетному менеджменті  функцію планування виконують у  два етапи: по-перше, доведення граничних обсягів бюджетних видатків на наступні роки для кожного розпорядника бюджетних коштів. По-друге, складання середньострокового прогнозу видатків бюджету в цілому [16, с. 40-41].