Бюджетне планування в системі бюджетного менеджменту

     Аналіз  економічної ситуації в Україні свідчить, що без завершення податкової реформи і, відповідно, без вжиття радикальних заходів щодо прискорення розвитку вітчизняного виробництва, упорядкування державних видатків змінити ситуацію на краще практично неможливо. Фінансово-податкові реформи та напрями формування економічних відносин мають бути направлені на забезпечення стабільності та сталої тенденції зростання доходів бюджету шляхом:

• прийняття ефективного й забезпечення стабільності чинного законодавства, його простоти й однозначності в трактуванні, а також розробки відповідного дієвого механізму планування та регулювання податкового навантаження;
• проведення інвентаризації діючих пільг, пільгових режимів на предмет відповідності їх вимогам часу та ефективності; прийняття спеціального закону про пільги, визначення змісту, статусу, об'єкта й суб'єктів, необхідності їх і напрямів фінансування; запровадження державного обліку та контролю за використанням коштів непрямого бюджетного фінансування;
• пошуку резервів мобілізації доходів бюджету за рахунок впровадження оподаткування нерухомості; розширення податкової бази за рахунок легалізації та регулювання доходів юридичних і фізичних осіб; уніфікації акцизного збору, платежів за спеціальне використання природних ресурсів як податку та зменшення рівня непрямого оподаткування в частині справляння ПДВ. Необхідно змінити ідеологію та сутність непрямого оподаткування в інтересах кожного громадянина й держави в цілому [7].

     На  нашу думку, з метою забезпечення сталої тенденції зростання доходів  бюджету необхідно запровадити механізм стимулювання інтересів територій щодо розширення податкової бази та забезпечення легалізації „тіньових” доходів шляхом:

     1. забезпечення стабільності бази  доходів бюджету територій при  визначенні трансфертів впродовж 3-5 років;

     2. запровадження диференційованого  (стимулюючого) підходу врахування  приросту (зменшення) відповідної  бази доходів при визначенні  на наступні 3-5 років трансфертів  для відповідних територій.

     Отже, мусимо визнати, на Україну і цього  року і наступного чекають великі випробування (що вже видно з проблем прийняття нового проекту бюджету на 2010 рік) і можливість вийти з кризи та наповнити бюджет реальними доходами залежить, в більшій мірі, від політичних дій нового уряду та фінансово-економічних орієнтирів чинного президента. 
 

     РОЗДІЛ 3. ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ  МЕХАНІЗМУ

     БЮДЖЕТНОГО  ПЛАНУВАННЯ 

     3.1. Фінансові рішення,  їх розробка, прийняття  та реалізація 

     Згідно  з міжнародною методологією та практикою  зарубіжних країн система планування бюджету на підставі програм − це система прийняття рішень щодо розробки, аналізу, впровадження програм та розподілу ресурсів, яка включає формування програм та складання бюджету.

     Складання бюджету − це визначення та аналіз ресурсів, необхідних для реалізації програми і відповідно досягнення поставлених цілей, та оцінка очікуваних результатів.

     Бюджетна  програма − це систематизований перелік  заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних  коштів відповідно до покладених на нього функцій. Бюджетна програма за своїм змістом має відноситися до одного розділу функціональної класифікації, проте на відміну від функції, яка є загальною категорією, що визначає певний напрямок діяльності держави, бюджетна програма повинна мати чітко визначені мету і завдання окремого головного розпорядника, і давати можливість розробити показники виміру очікуваного результату в процесі їх досягнення [2].

     Відповідно  до головної мети діяльності (місії) та враховуючи стратегічні пріоритети, визначені урядом, головні розпорядники бюджетних коштів планують бюджетні програми, видатки на які можуть бути передбачені в проекті державного бюджету на наступний рік.

     Найважливішим при формуванні бюджетних програм  є визначення основної мети виконання  бюджетної програми та головних завдань на поточний та наступні бюджетні роки.

     Завдання  програми − це завдання бюджетної  програми - конкретні цілі, яких необхідно  досягти у результаті виконання  бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду і оцінити які можна за допомогою результативних показників.

     При складанні бюджетної програми важливо  чітко окреслити напрями діяльності в рамках цієї програми. Це дозволить  відстежити основні напрями витрачання бюджетних коштів під час планування та аналізу виконання показників видатків бюджетних програм,

     Відображення  видатків за бюджетною програмою  у розрізі напрямів її реалізації сприяє прийняттю більш раціональних рішень щодо необхідності та доцільності  здійснення цих видатків за рахунок  коштів державного бюджету. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету [21].

     Перелік напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми в межах тих коштів, які виділяються на її виконання. При плануванні показників за бюджетними програмами та наступній їх конкретизації за напрямами діяльності слід звернути увагу на те, що бюджетна програма повинна відповідати основним функціям головного розпорядника. Це означає, що реалізація програми повинна відбуватися у межах компетенції того, хто її виконуватиме.

     Здійснення  видатків на основі бюджетних програм  передбачає виділення конкретних виконавців програми, тобто тих, хто безпосередньо відповідає за виконання програми.

     Застосування  програмно-цільового методу передбачає розробку цілей та завдань бюджетної  програми, напрямів її діяльності та показників результативності виконання відповідно до місії головного розпорядника бюджетних коштів [14].

     В зарубіжних країнах відповідно розроблені та ефективно функціонують дієві  засоби контролю за цільовим та ефективним використанням державних коштів, що спрямовуються на виконання бюджетних  програм, зокрема на високому рівні  перебуває аудит ефективності бюджетних програм. Система контролю, яка функціонує на даному етапі в Україні, є недосконалою, оскільки відсутня цілісність та комплексність у проведенні аудиту ефективності бюджетних програм, існує ряд суперечностей щодо суб'єктів аудиту та меж їх повноважень [22].

     Отже, для повного та успішного переходу на програмно-цільовий метод формування бюджету в Україні необхідно  вдосконалити:

     1. Поширення існуючої структури  бюджетних програм на процеси  планування бюджету та визначення  бюджетної політики. Структура бюджетних програм повинна бути невід'ємною частиною середньострокового плану видатків та відповідно відображати стратегічні завдання в поточному бюджеті. Для здійснення цього необхідно встановити тісний зв'язок між бюджетуванням, плануванням та виконанням бюджету, при цьому чітко розподіляючи відповідальність за здійснення цієї діяльності між структурними підрозділами.

     2. Необхідність перегляду та вдосконалення  існуючої структури програм для  усунення організаційних та інформаційних  обмежень, що заважають роботі керівників установ усіх рівнів.

     3. Необхідність поліпшення практики  розрахунку видатків бюджету,  роль якої є дещо обмеженою  у традиційному формуванні бюджету.  Ця практика може бути вдосконалена  шляхом використання методів  аналізу витрат.

     4. Запровадження нової системи  звітності за результатами діяльності, при цьому визнаючи, що управління бюджетом за програмно-цільовим методом є складовою ефективного управління державними ресурсами [17].

     Отже, здійснення видатків бюджету за програмами передбачає, що відповідальність за виконання поставлених програмою цілей, завдань, а також показників результативності програм, повинна покладатися лише на одного відповідального виконавця для того, щоб у разі невідповідного виконання програми можна було проаналізувати кількісні та якісні фактори, які вплинули на відхилення від запланованих показників результативності, тобто з'ясувати, чому це сталося, та розробити і вжити відповідних заходів. 

      3.2. Стратегія і  тактика бюджетного  менеджменту 

     Реформування  економіки України досі здійснювалося без належного наукового забезпечення й визначення його етапів, що призвело низки помилок і прорахунків у системі планування й регулювання народногосподарським комплексом країни. В перші роки незалежності України були пропозиції проводити ліберальну політику та повністю відмовитись від принципів планування лише тому, що вони нібито притаманні країнам із суспільною формою власності.

     В умовах розвитку ринкових відносин в  Україні виникла потреба в  посиленні регулюючого впливу держави на процеси, що відбуваються при реалізації пріоритетів соціально-економічної політики. Одним із найдієвіших способів впливу на ці процеси є розроблення ефективних бюджетних програм, що дають змогу інституціям, відповідальним за прийняття державних рішень, чітко визначити пріоритети, цілі й напрями соціально-економічного розвитку на коротко-, середньо- і довготривалу перспективи, а також конкретні заходи, котрі забезпечують їх досягнення, з визначенням необхідних для цього фінансових, матеріально-технічних, інформаційних та трудових ресурсів [17].

     У 2000 році за рекомендаціями зарубіжних фахівців, було ухвалено Закон «Про державне прогнозування та розроблення  програм економічного і соціального  розвитку України», в якому державне прогнозування визначено як наукове передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки чи адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки й соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного й соціального розвитку [2].

     Проте на сьогоднішній день залишаються нерозв'язаними  проблеми формування та впровадження бюджетних програм при реалізації пріоритетів соціально-економічного розвитку держави. Сучасний бюджетний  механізм вимагає створення передумов для довгострокового бюджетного планування (мінімум на три роки), необхідного для точного визначення обсягу бюджетних коштів, які повинні спрямовуватися на соціально-економічний розвиток держави [17].

     Для уникнення можливих диспропорцій між  доходами та витратами державного бюджету треба привести річний бюджет у відповідність прийнятними фіскальними цілями на декілька років. Одночасно необхідно визначити параметри розподілу та перерозподілу ресурсів між окремими ланками бюджетної системи, що пов'язано з особливостями бюджетної політики держави. У зв'язку з цим актуальним стає виявлення проблем і перспектив запровадження бюджетного планування на багаторічній основі.

     Дослідники  бюджетних проблем виділяють  сьогодні два головні завдання при  аналізі бюджетного процесу: збільшення сум бюджетних надходжень та ефективне використання коштів. Система планування, програмування та бюджетування - це раціональний спосіб інтеграції процесів планування та розробки програм при складанні бюджету [5].

     Бюджетне  планування на багаторічний період може розглядатися як інструмент реформування системи фінансового управління, спрямованого на підвищення ефективності, дієвості та прозорості державного сектора, що здійснюється шляхом реорганізації бюджетної практики. Ефективне бюджетне планування є способом захисту від значного дефіциту державного бюджету, який виникає через структурну розбалансованість економіки, через нераціональне визначення джерел надходжень бюджетних коштів і напрямів їхнього перерозподілу всередині бюджетної системи.

   Бюджетне  планування на багаторічній основі складається  з наступних кроків: