Бюджетне планування в системі бюджетного менеджменту

     Процес  формування бюджету та узгодження його показників із макроекономічними тенденціями розвитку країни складається з трьох відносно самостійних етапів. Слід зазначити, що ці етапи є умовним поділом процесу формування проекту бюджету на наступний рік, а більш детальні етапи та процедури описуються у Плані заходів Міністерства фінансів України щодо підготовки проекту державного бюджету на наступний рік.

     Отже, процес бюджетного планування передбачає застосування планових показників, що характеризують розвиток економіки  у майбутньому: економічних нормативів, які визначають взаємовідносини з бюджетною системою, та лімітів, що відображають об’єктивно існуючу обмеженість ресурсів, на яку може розраховувати суспільство у плановому періоді. 

      РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ СТРУКТУРИ І ДИНАМІКИ ПЛАНУВАННЯ ПОКАЗНИКІВ БЮДЖЕТУ 

     2.1. Оцінка ефективності  структури і динаміки  планування

     показників  бюджету  

     Вдосконалення управління державними підприємствами, формування планів соціально-економічного розвитку мають перебувати в тісному  взаємозв’язку з бюджетним плануванням. Під час бюджетного планування широко використовуються як сучасні, так і традиційні методи планування, завдяки яким встановлюються обсяги доходів і видатків.

     Виділяють чотири основних методи бюджетного планування: коефіцієнтів, нормативний, балансовий та предметно-цільовий. Узагальненим при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов'язковому збалансуванні доходів і витрат. Розподіляти і споживати можна тільки те, що вироблено. Збалансованість плану економічного і соціального розвитку й удосконалення пропорцій в економіці, стійкий її розвиток створюють необхідні умови для формування і виконання збалансованого і реального бюджету. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади й управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова ув'язка доходів і витрат бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного, так і кожного виду місцевих бюджетів [19].

     Розрахунки  окремих статей доходів і витрат здійснюються за допомогою таких  методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Головна мета цього аналізу — визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, якими будуть надходження з окремих джерел доходів і суми очікуваних витрат. Це дає змогу оцінити справжній стан економіки і його вплив на бюджет, виявити чинники, які впливають на відхилення фактичних бюджетних показників від планових, визначити тенденції піднесення (спаду) економіки країни, збільшення (зменшення) її бюджетних ресурсів. У процесі аналізу за даними попереднього періоду з'ясовуються причини неповної акумуляції грошових коштів у бюджет, установлюється ступінь ефективності використання виділених бюджетних асигнувань.

     Аналіз  виконання бюджету ґрунтується  на звітах про виконання бюджетів, даних оперативної (щомісячної) звітності  про надходження податків, зборів та інших платежів до бюджету і  про фінансування витрат, а також  на матеріалах обстежень, перевірок і ревізій міністерств і відомств, управлінь і відділів виконавчих комітетів і державних адміністрацій, організацій та установ.

     Методи  економічного аналізу широко використовуються у процесі розроблення бюджетних  показників на плановий рік. Основне завдання всієї аналітичної роботи спрямоване на виявлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення шляхів найраціональнішого використання бюджетних коштів.

     Метод прямого рахунку полягає у  здійсненні детальних планових розрахунків кожного елементу доходів чи витрат бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного збору передбачає здійснення розрахунків по кожному виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями витрат. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але саме він є найнадійнішим та найдостовірнішим. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його. Як правило, саме цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один (наступний) рік.

     Нормативний метод передбачає планування окремих  показників на основі встановлених нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума витрат на охорону здоров'я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, щодо кожної статті кошторису. Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при узагальнених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку (кошторисне планування). Однак використання лише одного цього методу не є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у галузі охорони здоров'я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення) потребують постійного перегляду й уточнення. Недоліком нормативного методу планування вважають відсутність узгодженості бюджетних зобов'язань, що зумовлені нормативами, з реальними можливостями бюджетної системи щодо фінансування відповідних витрат [21].

     Сутність  аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна  в плановому періоді під впливом  певних факторів порівняно з базовим  періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дає змогу ув'язати між собою окремі показники.

     Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на основі досягнутого в попередньому періоді рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, зміни у податковому законодавстві, роботі податкових та інших контролюючих органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

     Програмний метод визначає мету використання бюджетних коштів. Варто також зазначити такий метод, як бюджетування, який поки що не набув поширення в нашій країні, може бути використаний на рівні розвинутих європейських країн. Перевагою застосування цього методу є те, що неможливо зробити при постатейному бюджеті, а саме встановити зв'язки між виділеними бюджетними коштами та виходом продукції [22].

     У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі  вказані методи з урахуванням  реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи. Усі методи бюджетного планування взаємопов'язані. Планування на основі нормативів має обов'язково доповнюватися балансовим методом планування, оскільки тільки він дає змогу узгодити потреби з ресурсами. Конкретне його призначення полягає в тому, щоб уникнути можливих диспропорцій між доходами і витратами на всіх рівнях бюджетного планування, а також вибрати оптимальний варіант задоволення суспільних потреб.

     Отже, бюджетне планування спрямоване на підвищення результативності використання бюджетних  коштів, а ефективність їх використання значною мірою залежить від того, наскільки вони пов'язані з доходами й видатками, які мають визначатися  на основі стратегічного плану розвитку.  

     2.2. Оцінка якості  програмно-цільового  планування показників  бюджету (планування  доходів та витрат) 

     Сьогодні  в Україні, у період загострення  соціально-економічних проблем, особливо актуальною є потреба щодо поліпшення прозорості і зрозумілості бюджету для громадськості; поліпшення якості надання державних послуг, які залежать як від обсягу реальних доходів бюджету, так і від того наскільки ефективно розпорядники бюджетних коштів управляють цими фінансовими ресурсами. Саме таким інструментом, який дає змогу ефективніше й прозоріше використовувати бюджетні кошти, є програмно-цільовий метод формування бюджету.

     В зарубіжних країнах практика формування бюджету за програмно-цільовим методом  практикується уже протягом багатьох років. Використання ж даного методу формування бюджету в Україні розпочалося порівняно недавно, а тому процес формування та виконання бюджету за програмно-цільовим методом потребує вирішення цілого ряду проблем, головними з яких є нераціональне та неефективне використання бюджетних коштів, що спрямовуються на виконання бюджетних програм [3].

     Найважливішими  складовими програмно-цільового методу є:

• бюджетні програми і підпрограми;
• стратегічне планування;
• доходи й видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;
• аналіз, оцінка і контроль за виконанням програм;
• прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому [12].

     Забезпечення  такої складової програмно-цільового  методу складання бюджету, як аналіз, оцінка та контроль за виконанням програм  здійснюється за рахунок проведення аудиту ефективності бюджетних програм.

     Процес  розробки бюджету за програмно-цільовим методом починається з окреслення проблем, що підлягають розв'язанню. Основною ідеологією такого методу є те, що вкладені фінансові ресурси мають працювати  на результат.

     Бюджет, складений за програмно-цільовим методом, суттєво відрізняється від традиційного постатейного або економічного бюджетів, а саме – здійснюється фінансування програм, а не адміністративних одиниць  та штатних посад. Сама ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (існуючих ресурсах), а й на тому як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів [6, с.166].

     Основними компонентами програмно-цільового  методу є попередній розрахунок доходів і видатків, середньострокове та стратегічне планування доходів і видатків, довгострокове планування капітальних інвестицій, розгляд, оцінка, аналіз та моніторинг виконання бюджету, прозорість і участь громадськості у бюджетному процесі та стратегічне планування.

     Найважливішими  складовими програмно-цільового методу бюджетування є: бюджетні програми та підпрограми; стратегічне планування; доходи і видатки: прогноз, оцінка і  визначення повноважень; довгострокове  фінансове планування, включаючи середньо- та довгострокове планування бюджету; планування капітальних інвестицій; аналіз витрат; аналіз, оцінка, і моніторинг програми; прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому.

     Згідно  з Концепцією метою застосування програмно-цільового методу є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання [3]. При цьому аналіз ефективності витрат вимагає від розробників політики державного сектора шукати такий метод досягнення того чи іншого рівня "виходу" бюджетного сектора, який пов'язаний із якнайменшими витратами. Крім того, програмне бюджетування створює основу для застосування аналітичних методів, таких як аналіз альтернатив із погляду витрат та результатів.

     Із  запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з контролю за виконанням зобов'язань на забезпечення ефективності: замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетного плану, порушуються питання про те, наскільки ефективно використовуються кошти при досягненні цілей державної політики.

     Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання  бюджету формує систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить головний розпорядник бюджетних коштів, чого він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і, в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету [16].