Анализ административно-территориального деления Российской Федерации

После создания федеральных округов большинство  потенциальных проектантов взяли  некоторую паузу, дабы присмотреться  к опыту работы новой структуры  и степени ее выживаемости, поэтому  приблизительно на 4 года наступило  некоторое затишье в проектном  творчестве. После этого практически  одновременно, в 2004 г., появилось 5 проектов, которые могут представлять некоторый  исследовательский интерес: совместный проект В. Бельдея, А. Собянина, В. Турабова, Г. Хрусталева, а также проекты И. Яхонтова, Р. Скорынина, М. Шишкова и А. Тугарева. Эти проекты исходят уже из реалий наступившей политической эпохи, так как предусматривают в большинстве своем фактически не столько укрупнение регионов, сколько разукрупнение федеральных округов.

Наиболее  скромен по вносимым изменениям проект И. Яхонтова (Приложение 7): количество федеральных округов он вообще оставляет без изменений, но предлагает их называть почему-то военно-административными центрами, что сразу же придает проекту несколько милитаристский оттенок. Видимо, основная цель его проекта в том, чтобы привести в соответствие с действительностью представление некоторых исследователей о совпадении границ федеральных и военных округов. Основные изменения в проекте И. Яхонтова касаются следующего управленческого этажа: на месте 89 субъектов федерации он предлагает создать 18 губерний и 2 города федерального значения. Национальные образования при этом, очевидно, исчезают.

Проект  В. Бельдея, А. Собянина, В. Турабова, Г. Хрусталева (Приложение 8), который также, по сути, во многом отрицает национальные образования (переводя многие из них в разряд автономных национально-культурных районов), предполагает разделение на России на 15 федеральных округов, а их, в свою очередь – на 43 области, 11 краев, 18 республик и 1 автономный округ (итого – 73 региона). Этот проект во многом близок к проекту Б. Лагутенко 2000 г., так как предлагает создать единый Северный округ – от Санкт-Петербурга до Колымы, при этом произвольно разрезая надвое территории Республик Коми и Якутии. Вся же остальная территория России, к югу от Северного округа, делится на 14 достаточно мелких, по сравнению с современными, федеральных округов.

А. Тугарев предполагает создание в России 26 губерний (с населением примерно от 6,5 до 3,5 млн. чел.), которые, в свою очередь, делятся на 137 областей со значительно бóльшим разбросом в численности населения: от 0,3 до 3,0 млн. чел. (Приложение 9) Провозглашенные им принципы территориального деления исходят прежде всего из соображений геометрического удобства, которые далеко не всегда совпадают с действительными потребностями населения, его реальными экономическими, культурными и иными связями. Одной из главных особенностей проекта А. Тугарева становится то, что практически везде он ломает действующее административно-территориальное деление.

Национальное  устройство повсеместно ликвидируется, автономные республики практически  везде не просто разделены на части, но и их части оказываются раскиданными по разным областям и губерниям. Нетрудно представить, какой взрыв общественного  недовольства вызвало бы осуществление  такого проекта, к каким политическим последствиям это могло бы привести. Поэтому подобное проектное творчество можно отнести к конструированию  идеальных моделей территориального устройства в условиях, если бы территориальное  управление России не осложнялось бы воздействием многообразных социально-экономических, историко-культурных, этно-конфессиональных факторов. 

Значительно бóльшей степенью продуманности и обоснованности отличаются проекты М. Шишкова и Р. Скорынина.

М. Шишков, так же, как и большинство разработчиков, надстраивает еще один этаж над регионами  – край. (Приложение 10) Таких краев насчитывается 10, и в них должно входить 102 области, а кроме того, 18 городов и 5 городских округов (в Москве) на правах областей. Края и области достаточно сбалансированы по количеству населения: края насчитывают примерно 15 млн. чел., области – примерно по 1 млн. чел. Границы большинства современных регионов при этом подвергаются изменениям, которые обосновываются внятными эконом-географическими критериями: транспортной доступностью, общностью производства, экономическими связями, и т.д.

Проект  М. Шишкова отличает компромиссное, или двойственное, отношение к  национальному вопросу. Здесь предполагается два варианта его разрешения: республики как таковые ликвидируются, их территории в основном размежевываются, но при этом в местах компактного проживания этносов могут создаваться автономные округа.  

Своеобразие следующего проекта – проекта  Р. Скорынина в том, что, в отличие от всех предыдущих, наибольшее внимание в нем уделяется не надстройке, а подстройке этажа, то есть созданию того самого отсутствующего ныне в сетке административно-территориального деления мезоуровня – округов между областью и районом, о котором доказательно писали еще советские экономгеографы. И если в первом варианте своего проекта, предложенном в 2002 г. (Приложение 11), Р. Скорынин обосновывал необходимость разукрупнения только что созданных федеральных округов до 20-25 федеральных земель, то вариант 2004 г. (Приложение 12) содержит уже развернутый перечень 20 федеральных земель, которые, в свою очередь, делятся на 247 округов.

Слабой  стороной проекта Р. Скорынина представляется то, что в нем теряется как раз тот стержневой на сегодня управленческий этаж – уровень субъекта федерации: он растворяется между федеральной землей и округом. Впрочем, Р. Скорынин указывает и на то, что, по его мнению, какое-то время после осуществления его проекта в территориальной структуре Российской Федерации будут сосуществовать обе системы – нынешняя (федеральные округа и субъекты федерации) и новая (федеральные земли и округа).

Наряду  с появлением новых проектов, подверглись  трансформации в начале XXI в. и выдвинутые ранее предложения.

Так, проект «губернизации России», предложенный В.В. Жириновским в 1993 г. трансформировался к 2004 году (Приложение 13) в предложения образовать 12-15 губерний; хотя сама суть его концепции России как унитарного государства от этого не изменилась.

Наработки Гранберга-Адамеску (1998 г.) уже в новых исторических условиях были поддержаны законодателями: председателем Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А. Казаковым и членом соответствующего Комитета Государственной Думы А. Климовым. По мнению А. Казакова, «именно этот вариант должен быть положен в основу начавшегося процесса объединения регионов»²⁵. (Приложение 14)

Все вышеприведенные  примеры, разумеется, далеко не исчерпывают  палитру проектного творчества, развернувшегося  в последние два десятилетия. Список можно множить, однако в этом нет особой необходимости, потому что  при всей разнородности представленных проектов существуют и некие объединяющие их черты. Все проекты исходят  из представлений об избыточности количества субъектов государства, все они  предлагают укрупнять существующие субъекты; разница лишь в подходах, принципах, пределах объединения существующих субъектов.

Реформа АТД, объявленная в 2003 году и начатая  в 2005 году с образования Пермского  края, стала ответом на запрос общества. Фактически проект укрупнения субъектов  федерации явился реакцией государства  на кризисное состояние российского  социума, плохо адаптированного  к изменившимся реалиям и новым  требованиям, а не был вызван необходимостью решения задач развития страны.

Укрупнение  регионов стало реальным механизмом региональной политики с 2004 г., когда  началось объединение автономных округов  и «материнских» территорий. Главным аргументом в пользу объединения был ожидаемый экономический рост и инвестиции, которые должны были компенсировать снижение статуса.

Необходимость объединения обычно объясняется  тремя факторами. Во-первых, противоречиями в управлении «матрешечными» субъектами РФ, существующими с начала 1990-х годов. Во-вторых, федеральные власти считают, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления. Для сокращения числа субъектов РФ модель объединения автономных округов, ранее входивших в состав более крупных регионов, выглядит наиболее простой и очевидной. В-третьих, выбор механизма укрупнения обосновывается его лоббистами следующим образом: социально-экономически более сильные «материнские» территории (края или области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов, т.к. большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.

Эффективность объединительных процессов лучше  всего показывает динамика социально-экономических  показателей до и после объединения. Однако провести такой анализ для  ситуации «после» практически невозможно. Потеряв статус субъектов РФ, автономные округа исчезли из статистики Росстата и Минфина. Даже сбор информации на месте не решает проблемы, т. к. объединенные округа стали муниципальными образованиями  с иным (гораздо более узким) набором  собираемой статистической информации.

С учетом отставания экономики «материнских»  территорий и автономных округов, и  при отсутствии интегрирующих проектов освоения ресурсов механизм объединения  не может выполнять ни функцию  поддержки слабых субъектов, ни функцию  мультипликатора роста. Фактически государство при объединении  таких регионов перекладывает проблемы слаборазвитых автономных округов  «на плечи» столь же проблемных областей.

«Экономически слабые субъекты становятся экономически слабыми муниципальными образованиями, но при этом теряют значительную часть  внимания федеральных властей (источник государственной региональной политики и адресной поддержки), растворяясь  в «материнском» регионе. Вечная дилемма: кого поддерживать — слабых или жизнеспособных, в условиях дефицита ресурсов решается в пользу последних. Соответственно и слабые районы, утратившие субъектность и лоббистские возможности, усиливают свою социально-экономико-политико-культурную периферийность и лишаются надежды хоть когда-то выбраться из бедности»²⁶.

Нынешняя  кампания слияний субъектов РФ практически  выдохлась: поставленные задачи не выполнены, престиж Центра в регионах (особенно в затронутых реформой АО) сильно пострадал. Но никто не гарантирует, что не будет  рецидива. Возникают большие сомнения в том, что дальнейшие укрупнения двух регионов являются "задачами и перспективами административно-территориальной реформы в России".

Выводы:

1. Сторонниками проведения реформы АТД России предлагается множество различных вариантов ее проведения. Но все они сводятся к двум различным подходам: 1) укрупнить существующие регионы (субъекты Федерации); 2)  надстроить лишний этаж управления над существующими субъектами. Наиболее распространены предложения по укрупнению существующих регионов по принципу: «к большему - меньший» или «к сильному - слабый».  Диапазон укрупненных субъектов составляет от 15 до 65.

2. Все проекты исходят из представлений об избыточности количества субъектов государства, все они предлагают укрупнять существующие субъекты; разница лишь в подходах, принципах, пределах объединения существующих субъектов.

3. Наличие большого количества проектов свидетельствует об остроте проблемы повышения эффективности и достижения оптимальности территориального управления, которая нуждается в разрешении.

4. Реформа по укрупнению регионов, объявленная в 2003 году стала ответом на запрос общества. Главным аргументом в пользу объединения автономных округов и «материнских» территорий был ожидаемый экономический рост и инвестиции, которые должны были компенсировать снижение статуса.

5. Осуществленные на сегодня слияния имели суммарно нулевой эффект. Вполне возможно, что в будущем стране понадобится новое АТД, не исключены и слияния субъектов, но в рамках осмысленной реформы, а не отдельных нескоординированных акций.

Заключение

  Обобщая результаты проведенного исследования, можно сформулировать следующие основные его выводы.

1. Административно-территориальное  устройство - это государственно-правовой институт, представляющий собой систему административно-территориальных единиц и населенных пунктов, выступающий организационно-правовой основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающий участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

2. Административно-территориальная единица - часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функций государства.

3. Система административно-территориальных единиц подразделяется на звенья (уровни), т. е. на группы обособленные по определенным признакам, важнейшим из которых следует считать однотипность компетенции органов представительной государственной власти и органов местного самоуправления, образуемых на их территории.

4. Административно-территориальное деление субъектов федерации должно отвечать сущности, задачам и функциям российского государства, и оно нуждается в такой системе, которая соответствовала бы общим интересам многонационального народа, отвечала задаче полной координации усилий в экономическом развитии, дала возможность продуманно подходить к размещению производительных сил, полностью обеспечивала равноправие граждан всех наций и народностей во всех сферах жизнедеятельности.

5. Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности.