Анализ административно-территориального деления Российской Федерации

Различие же между звеньями состоит  в том, что одно звено отличается от другого объемом полномочий, кругом предметов ведения, характером взаимоотношений  с другими органами власти и управления.

Таким образом, административно-территориальная  единица — компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов  государства или органов местного самоуправления  и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные административно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.

Политико-правовая природа АТД Российской Федерации  на современном этапе и ее возможность  реформирования отражены в Конституции  РФ 1993 года.  В аспекте рассматриваемой нами проблемы наиболее существенное значение имеют положения Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенстве на этой территории ее Конституции и федеральных законов, равноправии субъектов Российской Федерации; государственной целостности России, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов, единстве системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления.

Административно-территориальное  деление имеет огромное значение для успешного функционирования всей политической системы общества, решения задач хозяйственного и социально-экономического развития. В этой связи можно было бы отметить несколько аспектов, более конкретно раскрывающих роль и место административно-территориального устройства в обществе.

Одна из важнейших задач АТД — обеспечить гармоничное сочетание интересов личности, территориальных коллективов (общностей), государства (общества).

АТД должно выполнять следующие функции:

1) обеспечение контроля центра  над местами, что предполагает  сбор и передачу информации  «снизу вверх» и императивных  решений центра - «сверху вниз»,  сравнительно высокую доступность  мест из общегосударственного  центра и региональных центров;  относительную легкость мобилизации  сил и средств в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и др.;

2) обеспечение сбора налогов; 

3) размещение органов власти  и государственного управления, соответствующее наилучшему выполнению двух первых функций;

4) обеспечение государственного  регулирования  различных сфер жизни общества;

5) стимулирование освоения новых  районов; 

6) территориальная ‚ организация  государственных служб - санитарной, почтовой, пожарной и др.;

7) организация деятельности муниципального  хозяйства; 

8) формирование системы демократического  местного самоуправления;

9) обеспечение представительства  мест в федеральных органах (единицы АТД обычно служат основой для распределения депутатских мандатов и сети избирательных округов и т.д.).

«Выполнение этих функций требует, чтобы АТД основывалось на узловом районировании, структурах типа «центр — периферия». Поэтому важное значение приобретает строгость иерархии единиц АТД, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале. Центральная власть следит, чтобы единицы АТД в государстве не были настолько крупными и сильными, что бы оспаривать ее прерогативы. В то же время число единиц АТД не может превышать некоторого порога, за которым управление теряет эффективность.»⁷ Опыт многих государств показывает, что число единиц АТД первого уровня практически ни в одной стране  не превышает 50 - 60, и при этом большую роль для АТД в этом случае играет баланс местных и региональных интересов.

Нельзя не отметить значения АТД для осуществления управления отдельными отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства. Управление сферами общественной жизни, экономики и культуры чаще всего осуществляется по отраслевому принципу. Каждый из объектов отрасли, независимо от того, на какой территории он расположен, чаще всего управляется через соответствующие федеральные органы и подчиненные им службы на местах. Такое отраслевое управление обеспечивает необходимую специализацию, которая служит эффективным средством совершенствования производства, сфер бытового и культурного обслуживания, развития транспорта, связи, науки, просвещения и др. Это управление требует и введения специального административно-территориального деления (ведомственного). То есть система управления должна достаточно гибко сочетать отраслевое управление  с территориальной сферой, интересы федеральных отраслей с интересами субъектов федерации и административно-территориальных единиц.

Административно-территориальное  деление имеет большое значение для осуществления гражданами их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (на его основе строится система избирательных округов и проводятся избирательные кампании и референдумы), тесно связано с положением личности,  интересами, призвано создавать наиболее благоприятные условия для удовлетворения материальных и культурных запросов населения.

Реальные возможности для осуществления  гражданами их прав и свобод предполагают наличие таких территориальных  пределов административно-территориальных единиц, которые способствовали бы развитию демократии, повышению социальной активности граждан.

Выводы:

1. Административно-территориальное устройство - это государственно-правовой институт, представляющий собой систему административно-территориальных единиц и населенных пунктов, выступающий организационно-правовой основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающий участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

2. Административно-территориальная единица - часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функций государства.

3. Система административно-территориальных единиц подразделяется на звенья (уровни), т. е. на группы обособленные по определенным признакам, важнейшим из которых следует считать однотипность компетенции органов представительной государственной власти и органов местного самоуправления, образуемых на их территории.

4. Административно-территориальное деление субъектов федерации должно отвечать сущности, задачам и функциям российского государства, и оно нуждается в такой системе, которая соответствовала бы общим интересам многонационального народа, отвечала задаче полной координации усилий в экономическом развитии, дала возможность продуманно подходить к размещению производительных сил, полностью обеспечивала равноправие граждан всех наций и народностей во всех сферах жизнедеятельности.

2. Становление российского федерализма.

Согласно Конституции РФ Россия — федеративное государство. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) равноправны.

Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности. В стране проживают 130 этносов, 26 народов, насчитывает каждый примерно по 100 тыс. чел., а 26 народов Севера в сумме составляют примерно 200 тыс. чел.

Требуется и обеспечить равенство по правам и обязанностям, и создать условия для сохранения национальной самобытности всех народов. Малочисленные народы, в местах их компактного проживания вправе создавать органы территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций. Однако национальный аспект не должен превалировать, так как он может привести в действие силы геополитического характера, подрывающие единство и безопасность страны.

«Россия как крупнейшее многонациональное государство проводит политику, направленную на создание равноправных отношений между народами, формирование демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержку и развитие национально-культурных автономий, объединение усилий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижения межнационального согласия. России не подходит ни «губернизация» республик, ни «республиканизация» областей. Концепция государственной национальной политики положена в основу при разработке федеральных, региональных и местных программ развития».⁸

Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласованные отношения Центра и регионов на основе законодательного разделения полномочий, выражения и обеспечения Центром интересов регионов. Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма.

Центр разрабатывает общенациональную стратегию с учетом обеспечения  экономического федерализма: воспроизводство, развитие внутреннего рынка, организация финансовой, кредитной, денежной систем, развитие горизонтальных связей регионов, более равномерное распределение по стране капитала, отсутствие запретов на вывоз товаров за пределы региона или их ввоза, тормозящих развитие рынка и ущемляющих права людей. Акцент делается на повышение эффективности производства.

Для этого приняты фундаментальные  правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.

«Современное российское государство - это не СССР и не Российская империя до 1917 г., хотя оно и унаследовало от нее свое название. С распадом СССР не стало и России, существовавшей как единое могучее государство, великая держава на протяжении почти 500 лет. Россия в современных границах образовалась на основе одной из республик СССР - Российской Советской Федеративной социалистической республики (РСФСР), потеряв при этом 50% населения, столько же экономического потенциала, 25% территории в наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела Российская империя до 1917 г. и СССР до 1991 г.».⁹

В июне 1990 г. съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, а 31 октября 1990 г. Верховным Советом был принят закон "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР".

Расположенные на территории РСФСР  объекты союзного подчинения и управлявшиеся  общесоюзными органами объявлялись  ее собственностью; золотой запас, алмазный и валютный фонды - собственностью союзных  республик с выделением долей  каждой из них. РСФСР заявила о  праве на конкретные объекты собственности, расположенные на территории других союзных республик. Фактически закон  разрушал союзный Центр, переводил  под юрисдикцию России все, что находилось на ее территории, объявлял раздел собственности  СССР между союзными республиками.

Следующими шагами российского  руководства в этом направлении  стали постановления Правительства  РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 6, 8, согласно которым 20 ноября 1991 г. прекращалось финансирование министерств и ведомств СССР, кроме тех, которым передали часть функций управления. Основанием для таких мер стало неисполнение органами СССР обязательств, предусмотренных Договором об экономическом сообществе. По мере ликвидации министерств и других органов государственного управления СССР имущество, находившееся в их пользовании, зачислялось в резерв Правительства РСФСР.

В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный договор. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. предложил республикам заключить договоры об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, экологической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.

Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали 8 декабря 1991 г. соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). «Эйфория у народных депутатов республик была так высока, что они почти единогласно, невзирая на разную партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратились ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-1)».¹⁰

Главы независимых государств - Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опираясь на решения  своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование.