Анализ административно-территориального деления Российской Федерации

Первая советская реформа 1923-1929 гг. (укрупнение АТД, административно-экономическая  регионализация). Во всем СССР с 1923 года стала реализовываться идея административно-экономического районирования страны, разработанная Госпланом. Ее суть состояла в полной замене небольших губерний на советские хозяйственные области-гиганты, которые соответствовали госплановским экономическим районам. Новые области разделялись на более крупные ячейки - округа, а те делились вместо волостей на более крупные ячейки - районы. Низшим звеном стали сельсоветы.

В 1923-1928 годах шло образование новых областей вместо старых губерний на однородно русских территориях и краев - на территориях с этнически неоднородным населением. «Целью реформы было уничтожение дореволюционного АТД и создание больших, экономически самодостаточных и даже самоуправляемых областей и краев с округами и районами. Укрупнение ячеек АТД всех звеньев иерархии отвечало идеям переустройства общества сверху донизу, выравнивания уровней развития всех районов и окраин».¹⁵

Последним шагом этой тотальной  реформы стало постановление  президиума ВЦИК от 14 января 1929 года о  полной ликвидации губерний и создании областей и краев на еще непрорайонированной части страны. После этого в СССР вместо 766 уездов появились 176 округов, исчезли и волости. На территории России осталось 40 единиц верхнего звена АТД вместо 82 в 1923 году. Они состояли из 6 областей и 7 краев, соответствовавших районам Госплана, и национально-территориальных единиц, нарушавших принцип единообразного деления на крупные однородные экономические районы.

Вторая советская реформа АТД (разукрупнение ячеек). 

Первая фаза: 1930-1939 гг. Сами идеи экономического административного  района и регионализации хозяйства  быстро вошли в противоречие с  мобилизационной логикой пятилеток. Кроме того, огромные по площади, населению и числу районов единицы АТД были просто плохо управляемы. Поэтому сразу же по завершении первой реформы процесс пошел вспять. Раньше всего встал вопрос о разукрупнении гигантских краев. Одновременно решили отказаться от окружного звена в АТД и в основном ликвидировали его к концу 1930 года.

Разукрупнение проходило  волнами: 1) раздел Дальневосточного края на области в 1932 году; 2) распад ряда краев и больших областей на меньшие  по размерам области в 1934-1935 годах; 3) раздробление в 1936-1938 годах всех областей и краев, образованных в 1925-1929 годах. Исчезновение в сентябре 1937 года последних "больших" областей и краев  стало самым массовым аккордом разукрупнения  АТД.

Вторая фаза разукрупнения: 1943-1954 годы. Процесс обратного превращения больших областей в малые почти завершился перед Великой Отечественной войной. Но некоторые области все же казались великоватыми для административного контроля, и еще в годы войны поднялась вторая волна их дробления. Ее сопровождала ликвидация ряда автономий тех народов, что были сочтены сталинским аппаратом нелояльными и депортированы в Среднюю Азию, Казахстан, Сибирь. Территории этих автономий делились между соседними русскими областями и лояльными автономиями.

Стадия релаксации советской  системы АТД (1957-1990 годы). После достижения максимальной дробности основных единиц в 1954 году был сделан небольшой шаг в сторону их укрупнения: в 1957 году ликвидированы 4 неудачные периферийные области со слабыми центрами, зависевшие от более крупных, подавлявших эти небольшие города.

В 1957 году восстановлением ликвидированных во время войны автономий "наказанных народов" завершились крупные перемены в сети АТД РСФСР. С того момента она в основных чертах не менялась, не считая мелких передач участков территорий, переименований и смены статуса автономий.

Постсоветская административно-политическая регионализация (1990-е годы). Новая волна формальных изменений поднялась в 1990-1991 годах. Во-первых, были возвращены старые названия Калининской (Тверская), Горьковской (Нижегородская), Куйбышевской (Самарская) областям. Во-вторых, в 1990 году началась эпидемия повышения советских статусов: превращений АССР в союзные социалистические республики (ССР), АО - в АССР. В-третьих, популярная в годы перестройки идея "регионального хозрасчета" быстро перерастала в идею политического самоопределения.

Вторая волна формальных изменений прокатилась по России после августовского путча 1991 года и упразднения СССР (21 декабря 1991 года). Все бывшие автономии, области  и края, заключив Федеративный договор 31 марта 1992 года, именуются субъектами федерации. РСФСР получила название Российской Федерации, а бывшие АССР - собственные национальные имена.

12 февраля 1994 года с Татарстаном, не подписавшим Федеративный договор 1992 года, объявившим себя суверенным государством, субъектом международного права, но допускавшим некую ассоциацию с Россией, был заключен двусторонний договор. К 2000 году договоры с Центром имели большинство субъектов Федерации, включая области, края и федеральные города. Вторая волна почти угасла в 1993 году, и АТД России получило современный вид. К 2001 году в стране имелось 87 единиц АТД первого звена, помимо городов Москвы и Санкт-Петербурга.

«Нужно признать, что за формальностью перемен и внешней устойчивостью АТД бушевала регионализация власти и собственности. Возникали и, не решившись, сменялись новыми, проблемы правовой и фактической асимметрии субъектов РФ, их отношений с Кремлем, друг с другом и с собственными муниципалитетами, двусмысленности законов и даже статусов, проектов реформирования АТД всех уровней и т.д.»¹⁶

В 2003 году при активной поддержке  федерального центра начался процесс  объединения регионов России - политический и экономический процесс административного объединения двух или нескольких граничащих между собой и тесно экономически взаимосвязанных субъектов Российской Федерации. Процесс объединения регионов России в первую очередь затронул «сложносоставные» субъекты Российской Федерации - края и области со входящими в их состав автономными округами.

В результате объединения (по сути — включения автономных округов в состав краёв и областей) 2003—2008 гг. число субъектов федерации сократилось с 89 до 83; прекратили самостоятельное существование 6 из 10 автономных округов, а 3 области сменили название на края.

Выводы:

1. Периодизация эволюции АТД России свидетельствуют о наличии попеременных волн укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц. Этапы укрупнения и разукрупнения, как правило, разделяются длительными фазами устойчивого равновесия.

2. Резкие изменения в существующей структуре АТД происходили, в основном, в связи с изменениями политического режима государства, а также со сменой принципов региональной политики, политики хозяйственного освоения и управления территорией.

1.4. Современное административно-территориального деление  Российской Федерации.

Как уже указывалось, административно-территориальное  устройство представляет собой систему  административно-территориальных единиц, выступающих организационно-правовой основой  функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социальльно-экономических, политических и духовных потребностей населения.

В составе  Российской Федерации 83 равноправных субъекта, в том числе 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Сами субъекты Федерации также делятся на административно-территориальные единицы: города, районы регионов и городов, поселки городского типа, сельские администрации (они могут иметь и другое название) и сельские поселения. На территории этих административно-территориальных единиц образуются органы местного самоуправления. Схематично система административно-территориального деления России на сегодняшний день представлена в Приложении 2.

Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве.

Согласно  Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»,  местное самоуправление  осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются  муниципальными образованиями первичного уровня.

Сельское  поселение -  один или  несколько  объединенных  общей  территорией сельских населенных  пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно  и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.  К сельским населенным пунктам в Российской Федерации относятся следующие сельские поселения граждан: село, поселок, деревня, станица, фермерское хозяйство, хутор, аул и др.

Городское поселение -  город или поселок  с прилегающей  территорией (в  составе городского поселения также  могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Город — это населенный пункт, получивший данный статус в установленном законом порядке, являющийся экономическим культурным центром с численностью населения, позволяющей  отнести к категории городского поселения субъекта РФ или районного значения.

«К категории городов районного значения (подчинения) могут быть отнесены населенные пункты, имеющие промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, государственный жилищный фонд, сеть учебных, культурно-просветительных, лечебных и торговых учреждений и насчитывающие установленным законодательством субъектов РФ число жителей».¹⁷

Территорию поселений составляют земли населенных пунктов,  прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные   земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах  сельского поселения могут  находиться  один  сельский населенный пункт  с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с  высокой плотностью населения –  более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько  сельских  населенных пунктов с  численностью населения   менее 1000 человек каждый (для территории с  высокой плотностью населения –  менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.

Районы (в юридической литературе их иногда называют сельскими) являются административно-территориальными единицами с едиными административными центрами, создаваемыми для организации управления частью территории субъектов федераций, функционирования представительств, иных служб органов государственной федеральной власти или власти субъекта федерации и органов местного самоуправления.

Установление единых, оптимальных критериев применительно к районам невозможно из-за исторических, экономико-географических особенностей субъектов федерации, численности и плотности проживающих в них граждан. «Оптитимизация размеров районного звена сводится к поискам наиболее правильных и приемлемых при современном уровне развития экономиких форм и размеров районных единиц с тем, чтобы они были развитыми и вместе с тем легко управляемыми».¹⁸

Районы  в городах по сравнению с сельским районом имеют свою специфику. Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения, для обеспечения их нормального функционирования.

Район в городе следует рассматривать как административно-территориальную единицу, представляющую собой часть территории города субъектного значения (подчинения), выделенную в целях эффективного управления городским хозяйством, улучшения обслуживания населения города, деятельности органов местного самоуправления и участия граждан в управлении городскими делами.

Муниципальный район -  несколько  поселений (сельских  и городских) или поселений  и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.

«Муниципальные образования могут  создаваться на трех базовых уровнях территориального управления: высшем (район, город значения соответствующего субъекта Федерации), промежуточном (волость, иная территория, включающая несколько населенных пунктов), низовом (город в составе района, район в городе, поселок, село и т. п.)»¹⁹

Городской округ -   городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. предусматривает  осуществление  местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских  районов.   Спецификой  некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа, включающие в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать  границ районов.

В юридической литературе нет единой точки зрения по поводу так называемых поселков городского типа, к которым российский законодатель относит: рабочие, курортные и дачные поселки, объединяя их одним родовым понятием — поселок (не включая поселок сельский). Часто под поселком рассматривают своего рода промежуточное звено между городом и селом. Поэтому в субъектах РФ вопрос может решаться по-разному, в то же время поселок следует рассматривать как населенный пункт, на территории которого имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработки сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с определенной численностью населения.