Анализ административно-территориального деления Российской Федерации

Таблица 3. Особенности конституционно-правового статуса

субъектов Российской Федерации.

Помимо  правового положения субъекты РФ сегодня существенно отличаются еще по многим параметрам:

1. Площадь  наибольшего субъекта РФ более  чем в 3000 раз больше, чем наименьшего,  что намного превышает размах  территориальных различий большинства  других федеративных государств планеты, кроме Индии и США. Коэффициент вариации территорий субъектов — 17,7 — у России намного выше остальных стран, у ближайшей — США — он 8,6, а, например, у близкой к нам по географическому положению, природным условиям и пространственным параметрам Канады — 3,7. Различия по площади субъектов РФ видны невооруженным глазом на карте административно-территориального деления страны (см. Приложение 3).

2. Еще  большее значение имеют различия  в населении субъектов, максимальный  размах которых достигает в  РФ 433, что намного превышает этот  параметр в большинстве других  федераций, опять-таки кроме Индии.  По коэффициенту вариации населения  субъектов (8,5) Россия уступает  только Аргентине (10,2). Добавим,  что средняя численность населения  нашего субъекта 1,6 млн. чел., что  более чем втрое меньше, чем, например, численность его в Бразилии, Германии или США.

3. Еще  более велики экономические контрасты.  Величины валового регионального  продукта на душу населения  многих субъектов различаются  на порядок. Большинство российских  административных регионов, особенно  в Европейской части страны, лишены не только ресурсов для самостоятельного развития, но фактически и производственной специализации, а значит — и экономических перспектив. В результате они являются дотационными, и только полтора десятка субъектов «тянут» всю экономику страны.

Россия  является не только самым большим  по территории, но и одним из самых  сложноуправляемых государств мира, что определяется числом АТЕ (83), количеством их видов (6). Только  13 стран мира имеют число АТЕ свыше сорока, в том числе лишь одна федерация - США. Особое положение России наглядно видно как по числу АТЕ (83), гораздо большему, чем у следующих за ней Японии (61) и США (51), так и по числу их видов (6). Всего два из числа крупнейших государств мира - Бразилия и Аргентина имеют по три вида АТЕ, а все остальные еще меньше.

Анализ  числа АТЕ в прошлом и настоящем  в России и в зарубежных странах  подтверждает наличие определенных закономерностей в вопросах АТУ, которые будут рассмотрены ниже.  Во-первых, это определенные ограничения, или минимальные и максимальные количественные  пределы,  числа  АТЕ одного уровня. Во-вторых, это  ограничение числа видов АТЕ  одного уровня в государстве. В-третьих, меньшее число АТЕ в федеративных государствах по сравнению с унитарными.

«При разнообразии видов субъектов Федеpации: pеспублики,  кpая,  области,  автономная область (Евpейская),  автономные окpуга, гоpода федеpального значения (Москва и Санкт-Петеpбуpг) в России сейчас не существует абсолютно никаких отличий краев от областей,  автономной  области от автономных округов и число видов регионов необходимо сократить»²².

АТУ в  России связано с национально-территориальным  устройством.  Их неразрывность вытекает из того, что Россию населяют,  в  основном,  коренные национальности, проживающие  на земле своих предков,  являющейся их исторической родиной. Однако роль коренной национальности чрезмерно завышена. Это объясняется, на наш взгляд, следующими обстоятельствами:

Во-первых, из  всех  национально-территориальных  образований России лишь  в 9-ти представители  коренной национальности составляют большинство  населения, а в шести республиках, автономной  области и автономных округах представители коренной национальности  составляют  менее  одной  четвертой части от общей  численности населения. Всего же лица коренных национальностей составляют 38 % от общей численности населения всех национальных республик и автономий,  а проживающие в них русские 46 процентов.

Во-вторых, многие национально-территориальные  образования не охватывают большую  часть коренного населения,  проживающего  на  всей территории России. Так,  за  пределами  своих  национальных образований проживают свыше  одной трети башкир,  карелов,  коми-пермяков,  почти половина марийцев, чувашей и  хантов,  большая часть татар (68 %),  мордвы (71 %),  эвенков (88 %) и подавляющее большинство евреев (98 %).

В-третьих, среди проживающих в своих  национальных  образованиях,  не  считают родным языком 15 % чувашей, 24 % удмуртов, 25 %  башкир (большинство  из них считают родным языком татарский), 48 % карелов, а всего 870 тыс. человек  или почти 9 % коренного населения  республик и автономий.

В-четвертых, национальности имеют неравное число территориальных образований, и как следствие неравное представительство в Государственной Думе и Совете Федерации. Больше чем любая другая национальность  имеют национально-территориальных образований буряты - одна республика и два автономных округа. Ненцы имеют два самостоятельных автономных округа и один совместно с долганами. В то же время ханты и манси, кабардинцы и балкарцы, карачаевцы и черкесы - имеют по одному национально-территориальному образованию на две нации,  а 20 народностей Дагестана - одну республику.   

В-пятых, говоря о национальном  вопросе  современной России в связи с  территориальным устройством,  нельзя  не затронуть проблему  национальностей,  проживающих  в России,  но не имеющих  своих  национально-территориальных  автономий. Так, в России проживает 4.4 млн.  человек украинцев, 1.2 млн.  человек белорусов, более чем  по полмиллиона человек немцев, казахов  и армян, свыше трехсот тысяч  азербайджанцев и более чем по сто тысяч молдаван,  цыган,  грузин, узбеков и корейцев.

Началом нового подхода в национально-территориальном  вопросе по  отношению  к указанным  народам можно считать образование  национальных автономных районов немцев, например, в Омской области и Алтайском  крае.

Таким образом, национально-территориальное устройство России, начавшее формироваться с образования большинства автономных республик и областей еще в начале 20-х годов,  а большинства автономных округов - в 1930 году, и с того времени остающееся в основном без изменений, нуждается в значительных коррективах.

Неpациональность  современного АТУ России подтвеpждается также тем,  что многие теppитоpиальные оpганы упpавления и организации не вписываются  в  гpаницы  существующих субъектов Федеpации, а объединяют несколько регионов. Межобластные органы управления большую роль играют в энергетике (объединенные энергосистемы),  на транспорте (управления железных дорог,  гражданской авиации, пароходства),  в специализированных строительных организациях и проектных организациях.

Большинство министерств и федеральных служб,  имеющих  свои территориальные органы на местах,  из-за удобства управления, образуют их на межрегиональном уровне. Это военные округа Минобороны, организации  гидрометеорологии, водного и рыбного  хозяйства, Госгортехнадзора, Госстандарта и другие.

В случае непосредственного создания федеральных  органов на уровне субъектов Федерации  возникают сложности с управляемостью. При соотношении 1:83 двухступенчатая  структура  слишком громоздка:  ею почти невозможно эффективно управлять,  сложно аккумулировать и обрабатывать разнородную информацию с мест. Трудно учесть и все нюансы различных регионов.

И, наконец, самым ярким подтверждением сверхсложной территориальной структуры управления РФ является создание в мае 2000г. семи федеральных округов.

Основной проблемой административно-территориального деления на уровне районов субъектов Федерации и общин в целом по России является медленная, но устойчивая тенденция к их разукрупнению.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 1868 районов (без городских), 1099 городов и городских агломераций, которые существенно различаются между собой по размерам занимаемой площади, численности проживающего в них населения, производимого в пределах района валовой продукции. Особая дробность отмечается в Центральном ФО. А наибольшие по площади районы размещены, естественно, на Дальнем Востоке, наименее освоенном регионе России. Различия между ними почти 30-кратные. (см. Приложение 4)

Это еще раз свидетельствует  о неупорядоченности административно-территориального устройства Российской Федерации в  целом. 

Выводы:

1. Современная система административно-территориальное деления России нелогична, неудобна и имеет множество недостатков:

• слишком большое количество субъектов Федерации,
• сверхсложный состав субъектов Федерации по числу видов субъектов Федерации (6), по числу входящих в их состав административно-территориальных единиц,
• различия в правовом положении субъектов Федерации,
• велики различия между субъектами РФ в численности населения, территории, экономическом потенциале и уровню жизни,
• запутанная система национально-территориальных образований, лишь весьма отдалённо соответствующая расселению народов России.

2. Административно-территориальные единицы более низких иерархических уровней также существенно различаются между собой по размерам занимаемой площади, численности проживающего в них населения, производимого в пределах района валовой продукции.

3. Тенденции и перспективы административно-территориального деления Российской Федерации.

 В  начале 90-х гг. прошлого века в  России произошли радикальные  изменения - распад Советского  Союза со сменой общественно-политической  системы, переходом на рыночные  отношения и связанные с этим  процессом кризисные явления  в обществе и экономике страны. Все это заставляет по-новому  оценить принципы и факторы,  влияющие на АТУ, выявить его  закономерности, причины возникновения  проблем территориального устройства  страны, подготовить предложения по их устранению.

Данный процесс осмысливания современного положения и анализа проблем территориального устройства страны, разработки научной концепции нового территориального устройства и подготовки соответствующих законодательных и нормативных актов неоправданно затянулся.

В период 1993-2000 гг. проектирование в области административно-территориальных отношений было особо активным. Едва ли не первым идею укрупнения регионов и выравнивания их статуса выдвинул В. Жириновский в 1993г. Тогда число новых укрупненных субъектов - губерний им предлагалось 30-40. Незадолго до появления ФО, в 1999г. появилась брошюра В.В. Жириновского «7 губерний» (Приложение 5), центры которых один к одному совпали впоследствии с центрами федеральных округов.

Создание федеральных округов во многом если не закрыло вопрос, то предложило некую законченную модель урегулирования возникших противоречий в системе территориального устройства, в результате чего на какой-то период проектное творчество заметно трансформировалось.

Еще одна особенность проектов того времени состоит в том, что наиболее существенные из них отражали рефлексии не столько наступившего периода, сколько предшествующего. «Прогрессирующей тенденцией стало всё более заметное усиление подражательского характера проектов, уход от концептуальности в описание мелких деталей, что отражало реалии наступившей эпохи постмодерна»²³.

Тем не менее, несколько достаточно значимых проектов в этот период всё же появилось. Так, одним из наиболее оригинальных на сегодняшний день проектов реформы  территориального устройства России был  предложенный в 2000 г., план Б. Лагутенко, который он назвал «политико-территориальным переделом в федеративном государстве» (Приложение 6). В нем было предложено для новых укрупненных территориальных образований «более емкое, истинно русское наименование» – земства. Одновременно с реформой административного деления Б. Лагутенко предлагал разрешить и проблему формы территориального устройства России: «проекты АТД должны быть вынесены на всенародный референдум, на котором одновременно следует решить: быть стране унитарным или же федеративным государством».²⁴ Новыми, при этом наиболее интересными и оригинальными являются здесь предложения по разрешению проблем безлюдного Севера за счет формирования для него отдельной сетки административного деления.