Анализ административно-территориального деления Российской Федерации

«Перед новой, хотя и уменьшившейся в размерах Россией, встал извечный для Российской империи вопрос: как управлять огромной территорией. Цари выстраивали жесткую исполнительную вертикаль сверху вниз. СССР построил унитарное государство, в котором унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической партии. Согласно же Конституции СССР, союзные республики обладали широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава СССР, и они реализовали это право. В СССР предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между центром и регионами по вертикали и горизонтали - от жесткого централизма до совнархозов».¹¹

В РСФСР существовали административно-территориальные (политико-административные, национально-территориальные) единицы в рамках единого государства. Даже малочисленные народы в местах их компактного проживания имели  органы территориального управления с учетом национальных, исторических и иных традиций.

Уже в 1992 г. началась раздача суверенитетов и предметов ведения по субъективным критериям. Тува, Татарстан, Краснодарский край, Дагестан самостоятельно подписывали международные договоры и создавали свои силы безопасности. Якутия ввела английский язык в качестве официального. Бурятия, Карелия, Северная Осетия приняли законы, дающие право вводить чрезвычайное положение. Ингушетия отстаивала многоженство. Башкортостан признал суверенитет обособившейся грузинской территории - Абхазии.

Многие главы регионов создали  полностью подвластные им общественные системы, получили контроль над природными ресурсами, никому ни в какой форме  не подчинялись, тратили бюджетные  средства по собственному усмотрению, на денежные посты ставили родственников  и доверенных лиц. Вопреки мировой  тенденции усиления государственного регулирования органы власти оставляли  одну сферу за другой. Это не только подпитывало сепаратизм, но создавало  на местах благоприятные условия  для растаскивания бюджетных  средств, уклонения от налогов и  других форм незаконного присвоения.

Основой формирования новых федеративных отношений в России послужили  Федеративный договор, Конституция  РФ.

Федеративный договор подписан 31 марта 1992 г. представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. Федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного государства, как единство правового поля (верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономического пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным центром и между собой.

Федерализм развивался по двум направлениям: законодательному и договорному. Первому направлению следовали субъекты РФ, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму — субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки действующих положений, добивающиеся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов РФ, недопустимости ущемления интересов России и субъектов РФ.

За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.

Россия оказалась перед выбором: или решения Центра будут исполняться  на местах, или в регионах будут  сосуществовать две независимые  системы государственного управления — федеральная и региональная, что парализует управление. Поэтому  потребовались решительные меры, способные укрепить государственность  и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента РФ по введению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращение полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, применению прямого президентского правления в регионах.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849¹²: утвержден перечень семи федеральных округов; институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

На основании  указа президента Д.А.Медведева 19 января 2010 года из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ, чему предшествовало переименование Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 года. (Приложение 1)

Целями реорганизации являются обеспечение реализации Президентом  РФ своих полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля за исполнением решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Указанные меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деление, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов, создается параллельная система управления и контроля. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства.

Выводы:

1. Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности.

2. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны.

3. Основой формирования федеративных отношений в России послужили Федеративный договор 1992г., Конституция РФ 1993г. Федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами РФ.

5. Создание федеральных округов в 2000 году позволило привести в относительное единство систему территориального управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и приведя в действие политические рычаги воздействия на регионы.

1.3. История административно-территориального деления   Российской Федерации.

Формирование новых общественных отношений и реформирование существующего  административно-территориального деления  на основе Конституции Российской Федерации  и Федеративного договора, невозможны без учета исторического опыта российского государства.

Древнерусское Киевское государство  явилось важной исторической вехой  в истории народов Российской Федерации, в становлении их государственности. Уже в конце XI века в Древнерусском государстве появляются первые признаки наступающей феодальной раздробленности, а после смерти Владимира Мономаха процесс распада на самостоятельные территории был завершен. Среди большого количества территорий, на которые расчленилось Древнерусское государство, выделяется  Владимиро-Суздальское и Галицко-волынское княжества, Новгородская и Псковская феодальные республики. В каждой из названных территорий создаются свои специфические черты государственного управления.

«Период Золотой Орды в известном смысле способствовал созданию Русского централизованного государства. На базе татаро-монгольских улусов или уделов создавались административно-территориальные единицы и органы управления на местах в период сословно-представительной монархии в России. Устройство государства представлялось крайне сложным, включающим в себя самые разнообразные территориальные единицы, число которых оценивается от 150 до 200.»¹³

Первым делителем  страны стал великий реформатор Петр Великий. После Петра последовала  долгая череда переделов внутренней географии страны. Различные специалисты  выделяют от 13 до 16 крупных административно-территориальных реформ в России, не считая мелких переделов в промежутках между ними.

Реформа Петра I с целью  большей централизации государственного управления вводит новую систему  фискально-податных источников и административно-территориальных  единиц. В 1708 г. Петром I территория Российской империи была разделена на 8 огромных губерний. Губернии не делились на уезды, а составлялись из городов и прилегающих к ним земель, а также разрядов и приказов. В 1710—1713 гг. они были разделены на доли, которые управлялись ландратами. В 1708-1717 годах империя делилась на 8-10 не очень стабильных губерний.

Вторая Петровская реформа (по указу от 29 мая 1719 года) началась с введением подушной подати и  первой переписью-ревизией. Были упразднены доли, губернии разделены на провинции, а провинции - на дистрикты. Две губернии не делились на провинции, в 9 остальных были учреждены 45 провинций.

Реформа 1727 года  ликвидировала дистрикты, поделив зато губернии не только на провинции, но и на уезды (восстановили сначала 166 уездов), и образовала новые губернии. Всего после реформы 1727 года в империи насчитывалось 14 губерний и около 250 уездов. Затем наступил длительный период относительной стабильности АТД. Лишь в 1744 году были образованы Выборгская и Оренбургская губернии.

В 1764-1766 годах Екатерина II создала 4 новых губернии, доведя их число до 20. После первого раздела  Польши в 1772 году к Российской империи  частично из ее бывших земель были созданы  две новые губернии - Могилевская  и Псковская. Перед началом тотальной  реформы последней четверти XVIII века в стране было 23 губернии, 65 провинций  и 276 уездов.

Екатерининская реформа (разукрупнение АТД). 7 ноября 1775 года Екатерина II подписала закон "Учреждения для управления губерний", в соответствии с которым размеры губернии были уменьшены, их число увеличено вдвое, ликвидированы провинции и изменена нарезка уездов. В среднем в губернии проживало 300-400 тысяч человек, в уезде - 20-30 тысяч. Процесс замены старых губерний новыми, некоторые из которых назвали "наместничествами", растянулся на 10 лет (1775-1785 годах). За этот период были образованы 40 наместничеств и губерний, а также 2 области на правах губернии. В них было выделено 483 уезда. В 1793-1796 годах из вновь присоединенных земель было образовано еще 8 новых губерний, так что к концу правления Екатерины II Россия делилась на 50 наместничеств и губерний и 1 область (итого - 51 единица высшего звена АТД).

Павловская "контрреформа" (укрупнение АТД). Среди прочих поспешных перемен, типичных для его царствования, Павел I произвел укрупнение созданных при его матери наместничеств и снова официально переименовал их в губернии. Указ от 12 декабря 1796 г. совершенно упразднил 13 губерний. Было введено новое деление губерний на уезды, число уездов сокращено. При Павле число высших единиц АТД уменьшилось с 51 до 42.

Восстановление сетки  Екатерининского АТД и образование новых губерний в XIX в. Александр I, заняв престол в 1801 году, стал восстанавливать прежнюю сетку губерний, сохранив, однако, и ряд новых, Павловских. «Фактически реформы АТД за время правления Александра I свели к нулю все укрупнительные меры Павла, увеличив также число уездов, а значит, уменьшив их средний размер. В 1825 году в России было 49 губерний: 32 русских и 13 особых - 3 Остзейские (прибалтийские), 8 западных (в Белоруссии и на Украине), 2 малороссийских, 4 сибирских, а также 6 областей.»¹⁴

АТД во второй половине XIX века. По состоянию на 1847 год в Российской империи насчитывалось 55 губерний и 3 области. Их плавная эволюция продолжалась. В 1850-х годах были произведены некоторые изменения АТД в Сибири. В 1861 году уезды губерний были разделены на волости, сыгравшие важную роль в крестьянской реформе Александра II и в деятельности сельских общин.

Основные преобразования сетки АТД высшего звена завершились  в империи в 1860-1880-е годы, а в  Европейской части России еще  раньше - в 1802-1803 годы. На протяжении века сеть АТД была сравнительно устойчивой.

Сосуществование старых и  новых единиц АТД (1917-1923 гг.). Еще в конце XIX века появились проекты разукрупнения АТД страны, а также устройства губерний в тех новых районах, где быстро росла промышленность. Октябрьская революция 1917 года развязала стихию регионализации, образования советских и несоветских республик, автономий. На окраинах и в срединных районах с нерусским населением в 1918-1920 годах провозглашались автономные или независимые республики. Верхнее звено деления РСФСР стало двойственным: помимо губерний как наследия унитарного государства, появились автономии, субгосударства - элементы деления политического. Ускорился процесс дробления губерний.