Нормативно-правовое регулирование государственной службы: общая характеристика

Указанные обстоятельства привели к тому, что военная служба перестала пониматься как особый вид государственной службы, что отличия военной службы от других видов специальной государственной службы не столь существенны, и это позволяет объединить ее с другими видами государственной службы, как считает ряд ученых, т.е. военная служба не носит особого характера.

С таким мнением вряд ли можно согласиться, хотя оно не лишено определенного смысла. Указанная позиция обусловлена особенностями современной структуры военной организации Российской Федерации, включающей, помимо организаций (Вооруженных Сил, пограничных и внутренних войск), предназначенных для решения задач обороны и военной безопасности с применением средств вооруженной борьбы (оружия и вооружения индивидуального и коллективного применения) военными методами в специфических формах (проведение операций, ведение боевых действий и др.), иные организации и органы, играющие при этом обеспечивающую роль, что соответственно не требует особой специфики их деятельности.

Таким образом, современное состояние военной организации Российской Федерации характеризуется тем, что, кроме организаций, решающих задачи в интересах обороны и безопасности военными методами и средствами вооруженной борьбы, в нее входят государственные организации и органы, решающие задачи обеспечения деятельности указанных организаций. Это свидетельствует о чрезмерном расширении рамок военной организации государства, что не является оправданным в мирное время. Такое состояние военной организации не было характерным до начала 90-х гг. прошлого столетия для нашего государства и не характерно для аналогичных организационных структур развитых государств.

Указанная позиция нашла отражение в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», по которому военная служба является одним из видов федеральной государственной службы, что не в полной мере отражает ее сущностное содержание, поскольку военная служба является особым видом федеральной государственной службы. Особенность отражает ее существенные отличия от всех других видов государственной службы, которыми являются:

1) ее предназначенность, т.е. возможность применения специальных (военных) методов для решения поставленных задач, использование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и вооружения как индивидуального, так и коллективного применения). Такая возможность не предоставляется любым другим видам государственной службы;

2) исполнение военной службы не только в добровольном порядке, но и по призыву как форме воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения государства, что также не присуще другим видам государственной службы, и ряд других особенностей.

Содержащееся в Законе определение позволяет сделать вывод о том, что государственные организации и органы, в которых учреждается военная служба, осуществляют функции по обеспечению обороны и безопасности государства, что не в полной мере соответствует ее предназначению - непосредственное решение задач в области обороны и военной безопасности. С учетом изложенного понятие военной организации государства, содержащееся в Военной доктрине Российской Федерации, должно быть уточнено. Военная организация государства является частью государственного механизма, предназначенной для решения задач в области обороны и военной безопасности военными методами и средствами вооруженной борьбы.

Также нет единого мнения о месте военной службы в системе государственной службы Российской Федерации. Концептуальное значение имеет методологический подход, согласно которому государственная служба едина по своей правовой природе и различна по решаемым задачам. Из этого следует ее дифференциация по различным направлениям деятельности государства и соответственно дробление ее на виды. Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них. Ответ на вопрос о месте военной службы в системе государственной службы имеет важное теоретическое значение, поскольку позволяет сформулировать концептуальные положения о структуре института государственной службы, ее разновидностях и как следствие предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе и ее видах. Ряд авторов относят военную службу к военизированной государственной службе. Кроме военной, к военизированной государственной службе они относят также службу безопасности, внутренних дел и пограничную.

Недостатком указанной классификации является то обстоятельство, что в ней смешаны виды государственно-значимой деятельности (военная служба) с административными органами, в которых исполняется военная служба. Так, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» органы ФСБ России комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Причем сотрудниками органов ФСБ являются военнослужащие, за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих. Следовательно, в органах ФСБ России предусмотрена как военная служба, так и иная государственная служба по решению задач в сфере национальной безопасности.

Д.Н. Бахрах называет военную службу разновидностью милитаризованной службы, которая, в свою очередь, является разновидностью федеральной государственной службы. К милитаризованной службе он также относит службы: милицейскую, таможенную, внутреннюю службу в системе МВД России, военизированную охрану МПС, горно-спасательную службу и др.

С указанной классификацией вряд ли можно согласиться, поскольку термин «милитаризм» обычно применяется для характеристики военной мощи, наращивания вооружений и активизации военных приготовлений, не носящих оборонительного характера. К тому же предложенная классификация страдает таким недостатком, как смешение в одно системное явление разноуровневых понятий.

Так, по нашему мнению, к государственной относится служба, решающая государственно-значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.д., т.е. задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо.

Военная служба является видом федеральной государственной службы и характеризуется следующими признаками:

- она исполняется в целях сохранения государственного суверенитета и территориальной целостности, а также выполнения ряда иных функций, отнесенных Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации;

- финансирование государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба, происходит только из федерального бюджета;

- правовое регулирование военной службы осуществляется только федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, статус военной службы определяется только федеральным законодательством и исключается возможность ее введения в государственных органах и организациях субъектов Российской Федерации.

Г.В. Атаманчук, считающий государственную службу целостным социально-правовым институтом, т.е. не суммой служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единой государственной службой одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой, условно делит ее на гражданскую государственную службу (в органах представительной, исполнительной и судебной власти), военную государственную службу (в армии и приравненных к ней структурах) и специальную государственную службу (в административных органах).

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации «О Федеральной программе «Реформирование службы Российской Федерации» (2003 - 2005 годы)» от 19 ноября 2002 г. № 1336 предлагают деление государственной службы на гражданскую, правоохранительную и военную. Недостатком предложенной классификации является то обстоятельство, что к правоохранительной государственной службе будет отнесена служба в организациях и органах, суть деятельности которых не состоит в осуществлении правоохранительных функций (например, дипломатическая, фельдъегерская, аварийно-спасательная, в противопожарных органах).

Военная реформа, в конечном счете, предполагает реформирование военной организации государства, в том числе выведение из военной организации государственных органов, обеспечивающих деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации: ФСБ России, СВР России, Федеральной службы охраны, ФАПСИ, Гостехкомиссии при Президенте Российской Федерации, Федеральной службы специального строительства, Главного управления спецпрограмм, ФПС России, т.е. предложенная в Законе классификация видов государственной службы в ближайшее время может «устареть», что потребует последующего изменения законодательства.

В основу классификации должен быть положен критерий, позволяющий сгруппировать наиболее близкие по характеру служебной деятельности виды государственной службы. По нашему мнению, методологически обоснованным для указанных целей является критерий использования тех или иных методов решения стоящих перед государственными организациями и органами, в которых исполняется государственная служба, задач. Методы решения задач государственными организациями и органами обусловливают особые организационные отношения между лицами, в них входящими. По указанному критерию государственная служба может быть разделена на следующие виды: гражданскую, специальную (военизированную) и военную.

Цели государства - это пути для удовлетворения его потребностей, которые достигаются решением определенных государственно-значимых задач. Военная служба обеспечивает независимость, государственный суверенитет и целостность государства специфическими военными методами.

Таким образом, военная служба - это особый вид установленной государством на основании федерального закона деятельности человека в специально создаваемых им государственных организациях (вооруженных силах, войсках, воинских формированиях) и государственных органах, решающих задачи по защите Отечества (обороне и военной безопасности) специфическими (военными) методами и средствами вооруженной борьбы, предполагающими использование оружия и вооружения индивидуального и коллективного применения. Решение задач по защите Отечества предполагает практическое и непосредственное осуществление закрепленных в Конституции Российской Федерации функций государства по обеспечению его независимости, суверенитета и целостности, удовлетворение публичного интереса в сфере военной безопасности на основе принципов и положений, установленных в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах.

Из теоретико-правового определения военной службы можно сформулировать определение военной службы для целей Закона, которое бы отражало его сущностное содержание: «Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются воинские звания, на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, входящих в состав военной организации государства».

Посредством исполнения военной службы реализуются функции отдельных государственных органов и организаций. В то же время особенность военной службы заключается в том, что заранее определить алгоритм действий военнослужащих не всегда представляется возможным из-за специфики их деятельности, имеющей подчас исключительно динамичный характер, что особенно характерно при ведении боевых действий. Однако ведение боевых действий подчиняется определенным законам, выяснить которые и формализовать в виде боевых уставов и других актов военного управления является задачей не правовой науки, а военной науки. В то же время формализованные в виде актов военного управления, они приобретают свойство правового акта соответствующего органа военного управления, который имеет следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет федерального государственного служащего как гражданина Российской Федерации, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающего денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (п. 1 ст. 10). Применительно к военнослужащим к федеральным государственным служащим предлагается относить только военнослужащих, поступающих на военную службу в добровольном порядке (по контракту), поскольку критерием отнесения является получение денежного содержания (вознаграждения, довольствия), что не является характерным признаком для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.

Таким образом, предлагается искусственное деление военнослужащих на государственных служащих (исполняющих военную службу в добровольном порядке) и просто военнослужащих (призываемых на военную службу), которые не будут являться государственными служащими, т.е., следуя предлагаемой логике, можно находиться на государственной службе и не являться государственным служащим, что имело место по действующему законодательству о государственной службе. Указанный подход не оправдан как с теоретической, так и с практической точки зрения. Военнослужащий, призванный на военную службу, должен являться временным федеральным государственным служащим.

По нашему мнению, федеральными государственными служащими должны являться граждане Российской Федерации, осуществляющие деятельность на должностях федеральной государственной службы и обеспечиваемые денежным и иным содержанием (вознаграждением, довольствием) за счет средств федерального бюджета, что позволит отнести к ним все категории военнослужащих.