Нормативно-правовое регулирование государственной службы: общая характеристика

В военной службе можно обнаружить ряд аспектов, характерных для государственной службы.

Социологический аспект, т.е. военная служба как социальная категория - это осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности военнослужащими, проходящими военную службу в государственных органах и организациях.

Под политическим аспектом следует понимать исполнение государственных поручений в интересах государства и от имени государства. Посредством прохождения военной службы через деятельность специально учрежденных военных органов реализуются функции отдельных государственных органов, возложенные на них государством в целях обороны и безопасности, т.е. военная служба исполняется в специфической сфере жизни общества - обороны и безопасности государства.

Для претворения в жизнь принимаемых федеральными органами государственной власти решений в тех или иных специфических сферах деятельности государства необходима постоянная организаторская работа. Эта деятельность, например, в области обороны государства, в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» ведется как всеми органами государственной власти на всех уровнях, так и специально для того учрежденными и создаваемыми государственными органами и организациями. Основу обороны Российской Федерации составляют Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, управляемая министром обороны через Министерство обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации.

Таким образом, главной целью военной службы является практическое осуществление функций и решение задач в сфере безопасности государства на основе принципов и положений, установленных в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах.

Юридический аспект при характеристике военной службы представляет собой юридическое установление военно-служебных отношений в сфере безопасности и обороны, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий военнослужащих и компетенции органов и организаций, в которых они проходят службу.

Таким образом, военная служба как особый вид государственной службы является деятельностью по исполнению обязанностей военнослужащими, наделенными Законом особым статусом, в целях обороны и безопасности, решения стоящих перед государством иных специфических задач.

Выделение понятия «иные специфические задачи» не говорит о том, что их выполнение не связано с безопасностью и обороной, а указывает на то, что деятельность отдельных органов, в которых законом предусмотрена военная служба, не связана непосредственно с осуществлением функций государства в области обороны и безопасности, но в то же время имеет к ней прямое отношение (например, деятельность военных судов и органов военной прокуратуры).

На военнослужащих помимо исполнения общих и должностных обязанностей могут быть в отдельных случаях возложены специальные обязанности.

Выполнение служебных функций в том или ином звене государственного аппарата имеет свои особенности, выражающиеся в содержании и конкретных организационно - правовых формах их осуществления. Такие особенности имеют место, как в организационной структуре самих органов, так и в деятельности служащих каждого ведомства (отрасли) по выполнению возложенных на них задач. Это обусловлено тем, что в отраслевой деятельности государственных органов отражается не целиком та или иная функция, а лишь некоторая часть, характеризующая отдельную ее сторону.

Таким образом, деятельность служащих разных ведомств имеет свою специфику, так как они выполняют свойственные данной отрасли задачи, связанные с осуществлением различных функций государства или отдельных их сторон. Деятельность военнослужащих осуществляется в специальных, относительно самостоятельных государственных органах и организациях, ее содержание и организационно - правовые формы определяются государством, предназначением Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, функциями и задачами, выполняемыми ими.

Военная служба имеет ряд особенностей или отличий, выделяющих ее в особый вид государственной службы.

В отличие от гражданской государственной службы граждане проходят военную службу не только в государственных органах, но и в государственных военных организациях (Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях). Такой признак государственной службы, как «профессиональная деятельность» не характерен для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.

Особенности военной службы представляют собой установления, вытекающие из специфики военного дела, которые существенно влияют на характер служебных взаимоотношений, порядок возникновения, развития и прекращения военно-служебных отношений. К ним относятся: принятие военнослужащими военной присяги, наличие у военнослужащих воинских званий, обязательный характер военной службы для отдельных категорий граждан, детальность правового регулирования военно-служебных отношений, беспрекословность воинского повиновения, особенности в защите прав участников военно-служебных отношений, право на хранение, ношение, применение и использование оружия, специфика ограничений военнослужащих в гражданских, личных, политических и социально - экономических правах.

В соответствии с Законом граждане, впервые поступившие на военную службу или не проходившие военной службы и впервые призванные на военные сборы, приводятся к Военной присяге на верность своему народу, своей Родине - Российской Федерации. Факт приведения к присяге имеет не только моральное, но и существенное правовое значение. Только с приведением к присяге, военнослужащий может быть назначен на должность и приобретает полный объем служебных прав, на него в полном объеме возлагаются служебные обязанности, в том числе он может быть привлечен к выполнению боевых задач (к участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы); строгое соблюдение требований Военной присяги считается нравственной и юридической обязанностью; нарушение присяги влечет за собой дисциплинарную или уголовную ответственность; отказ от приведения к Военной присяге не допускается, поскольку в силу ст. 59 Конституции РФ гражданин Российской Федерации при поступлении на военную службу в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой.

Назначение воинских званий состоит в том, чтобы обеспечить ясность и стройность во взаимоотношениях между военнослужащими. Система воинских званий позволяет отчетливо выразить военную и специальную квалификацию, служебный стаж и заслуги, служебное положение и авторитет каждого военнослужащего.

Воинские звания оказывают существенное влияние также на условия и порядок прохождения службы соответствующими категориями военнослужащих, на объем их служебных и личных прав.

Обязательность военной службы для отдельных категорий граждан проявляется, прежде всего, в способе привлечения граждан на военную службу путем проведения призывов - очередных и по мобилизации. После привлечения на военную службу, в пределах установленных сроков, военнослужащий не вправе по собственному желанию менять место службы, занимаемую должность, прекращать выполнение служебных обязанностей, требовать изменения характера служебных обязанностей, условий их выполнения. За не должное выполнение или уклонение от выполнения воинских служебных обязанностей предусмотрены более строгие меры воздействия, чем за аналогичные нарушения обязанностей невоенной государственной службы.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» за несоблюдение обязанностей государственным служащим он может быть уволен по инициативе руководителя государственного органа. Аналогичные деяния, содержащие признаки состава воинских преступлений, в соответствии с УК РФ влекут уголовную ответственность военнослужащих.

Детальность правового регулирования военно-служебных отношений также является особенностью военной службы. Уклад жизни, быт и деятельность военнослужащих детально регламентированы общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ, другими нормативными правовыми актами. Это является объективной потребностью, обусловленной спецификой военной службы: защита Отечества, ценностей нашего общества, жизни и здоровья людей в условиях риска для жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружием в руках.

Беспрекословность воинского повиновения всецело вытекает из характера военной организации и является непреложным принципом служебных взаимоотношений, стержнем воинской дисциплины.

Особенности в защите прав участников военно-служебных отношений заключаются, во-первых, в недопустимости обращения военнослужащего в суд по отдельным вопросам, вытекающим из отношений военной службы. В то же время действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих права и свободы военнослужащих, могут быть обжалованы, как в служебном порядке - властью соответствующего непосредственного или прямого начальника, так и путем обращения в военный суд (ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»);[2] во-вторых, в установлении государством повышенной ответственности военнослужащих за совершение ряда преступлений и других правонарушений, в том числе за недобросовестное исполнение служебных обязанностей, а в ряде случаев и за нарушение общественного порядка.

Особым является статус военнослужащих, предусматривающий ряд ограничений основных прав и свобод, обусловленных спецификой военной службы и осуществленных в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе».

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона « О воинской обязанности и военной службе» военную службу граждане проходят в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях, органах и создаваемых на военное время специальных воинских формированиях, перечень которых является исчерпывающим.

Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» к военнослужащим относятся:

офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту;

офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации;

сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта.

Таким образом, исходя из оснований зачисления на военную службу, условий и порядка ее прохождения, военнослужащие объединены в две группы (категории): военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и военнослужащие, проходящие военную службу по призыву.

Статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных законодательством.

Статус (правовое положение) военнослужащего определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ другими федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, воинскими уставами, другими нормативными правовыми актами.

Граждане приобретают статус военнослужащих с началом военной службы и утрачивают его с окончанием военной службы.

31 мая 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». В отличие от Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» новый Закон к государственной службе относит не только службу в государственных органах, являющихся частью государственного аппарата Российской Федерации, но также профессиональную деятельность в составе ряда государственных организаций, не входящих в государственный аппарат, но призванных обеспечивать и гарантировать реализацию целей и функций государства.

Из законодательного определения государственной службы можно выделить ее существенные признаки: во-первых, государственная служба призвана обеспечивать практическое осуществление задач и функций государства, и, во-вторых, она является профессиональной деятельностью, т.е. деятельностью, осуществляемой на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Таким образом, с принятием нового Закона устранено противоречие, заключающееся в том, что нормативное определение государственной службы ограничивало ее применение рамками государственного аппарата, т.е. в понятие государственной службы не включалась деятельность в иных частях государственного механизма, например военная служба.

В то же время Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации. Указанный подход не позволяет определить специфику государственно-служебной деятельности по сравнению с другими видами служебной деятельности (например, священнослужителей и др.). По нашему мнению, методологически правильно будет определить государственную службу не через профессиональную деятельность, а через раскрытие ее сущностного содержания, поскольку даже беглый анализ состава войск и воинских формирований позволяет сделать вывод, что профессиональной военная служба является только для части их личного состава - военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (ранее признак профессионализма был также присущ кадровой военной службе, не ограниченной сроками военной службы, которую проходили военнослужащие офицерского состава), т.е. признак профессионализма для военной службы не является определяющим в ее содержании. Следовательно, необходимо установить иные критерии, по которым деятельность в составе тех или иных организаций и органов может быть отнесена к государственной службе, направленной на реализацию целей и функций государства.

По действующему законодательству Российской Федерации военная служба учреждена в органах и организациях, решающих задачи в области обороны и безопасности государства, и, следовательно, она является особым видом государственной службы (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»). В то же время, являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с понятиями «государственная служба» и «государственный служащий», закрепленным в законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Проблема заключается как в отсутствии научно обоснованной концепции системы государственной службы, учитывающей предназначение военной службы, так и в отсутствии научной определенности самого понятия военной службы.