Пути оптимизации государственного долга России

    Очевидно  и отрицательное воздействие  вывоза капитала на состояние платежного баланса России и размеры ее золотовалютных резервов. Объем официальных золотовалютных резервов России продолжает оставаться немногим больше величины, исчисляемой согласно принятому в мировой практике критерию достаточности этих резервов (трехмесячный импорт товаров и услуг). Максимальный размер этих резервов в середине 1997 г. составил 24,5 млрд. долл. [22, 60].

    В результате Россия вынуждена прибегать  ко все новым займам для финансирования дефицита платежного баланса, просрочке платежей по обслуживанию государственного внешнего долга и переносу этих платежей [22, 59].

    Прекращение оттока капитала для России способствовало бы восстановлению доверия инвесторов и кредиторов и увеличению внутренних накопления, необходимых российской экономике. Есть два основных пути решения названной задачи: 1) усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства; 2) осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

    В рамках первого направления возможны меры против применения стандартных схем нелегального вывоза капитала: занижения экспортных цен и невозврата валютной выручки; заключения фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами; коррупции на таможне; расчетов через оффшорные зоны.

    Реализация  мер второго направления: сбалансированность бюджета; совершенствование налоговой системы и налогового администрирования; обеспечение надежной работы банковской системы; защита прав кредиторов и инвесторов; «прозрачность» финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории страны, прекращение произвола со стороны региональных и местных властей и ограничение их привилегий.

    В заключение этого параграфа следует  особо подчеркнуть, что в плане оптимизации внешнего долга именно реструктуризация, по мнению большинства экономистов ([14], [19], [20], [23], [24], [29], [37], [41], [47], [58] – [63], [70]), является оптимальным инструментом, так как позволяет скорректировать отношение долговых выплат к экспорту – текущую ликвидность страны.

    Регулирование внутренней задолженности может  предполагать инфляционное финансирование, но в допустимых пределах. Кроме того, целесообразно построение системы внутренних заимствований, предусматривающих теоретическую и практическую возможность погашения новых займов в условиях отсутствия возможности рефинансирования [36, 7].

    3.3. Предложения к выработке стратегии  по оптимизации государственного долга России.

    При обсуждении проблемы оптимизации государственного долга России ведущими экономистами страны предлагается несколько путей ее решения. Очевидно, что анализ возможных вариантов для целей принятия решения должен учитывать не только экономические, но и политические последствия тех или иных действий в отношении суверенного долга.

    Возможности России по погашению долгов имеют  два главных ограничения: первичный профицит федерального бюджета и положительное сальдо по текущим операциям.

    Если  возможностей по сокращению долгового  бремени России более не представится, то при фиксированной динамике темпов инфляции у правительства РФ будет единственная возможность рассчитываться по долгам – использовать золотовалютные резервы. Причем в настоящее время, после потери в ходе кризиса значительной части золотовалютных резервов, перед органами денежно-кредитного регулирования стоит задача их постепенного восстановления и накопления [49, 37].

    При этом варианте погашения долга вполне возможно, что при оттоке последних с темпом 2-3 млрд. долл. в год уже через несколько лет Россия вновь будет вынуждена отказаться от своих обязательств.

    Кроме того, поскольку выплата внешних  долгов за счет валютных резервов влечет за собой быстрый рост денежной базы, перед Центробанком встает задача стерилизации эмитированной рублевой массы. Средствами стерилизации могут выступать: привлечение депозитов коммерческих банков, эмитирование собственных облигаций, увеличение резервных ставок. Рост денежной базы пропорционально сальдо по текущим операциям приведет к необходимости «пирамидального» расширения рынка государственных обязательств и облигаций Центробанка, и эмитированная рублевая масса не попадет в реальный сектор [36, 8].

    Поэтому сокращение размеров государственного долга необходимо. Согласно рекомендациям ряда экономистов, политика в сфере государственных заимствований, нацеленная на сокращение долгов должна реализоваться в трех направлениях: мобилизация внутренних ресурсов, рыночное управление долгом и переговоры с внешними кредиторами о снижении долгового бремени [29, 58].

    Первая  и обязательная задача – ревизия  всех внутренних источников поступления или экономии валютных средств, усиление контроля за вывозом капитала. В ряде статей, посвященных методам мобилизации внутренних резервов сокращения государственного долга предлагаются следующие задачи (см., например, [16, 38-39]):

• бороться с коррупцией и сокращать абсолютные характеристики «бегства капитала»;
• содействовать ускорению темпов накопления национального капитала, поскольку внешние займы ведут к экономической зависимости от кредиторов;
• стимулировать экономический рост, усиливая роль государства в инвестиционном процессе и обновлении основного капитала.

    Второе  направление деятельности – рыночное управление внешним долгом. За годы реформ в результате ряда реструктуризаций задолженность бывшего СССР переоформлена в активно торгуемый рыночный инструмент с развитой депозитарно-расчетной системой, более трети вновь возникшего российского долга также относятся к традиционным рыночным активам – еврооблигациям. Доля рыночных инструментов в совокупном объеме внешнего долга на сегодняшний день превышает 40% [29, 59]. Пока эта новая специфика российского долга не достаточно учитывается в подходах и методах управления им.

    Третьей задачей государства является упорядочение отношений с внешними кредиторами и установление новых графиков платежей по долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств. В принципе, именно в этом и состояла основная цель политики, проводимой в последние годы правительством РФ в области управления внешней задолженностью.

    Необходимой предпосылкой обеспечения благоприятных  условий урегулирования внешнего долга является создание убедительной программы действий, ориентированной на продолжение рыночных реформ в России, улучшение инвестиционного климата, укрепление демократических институтов. Реализация программы должна содействовать восстановлению платежеспособности страны на базе возобновления экономического роста как условия укрепления доверия кредиторов и инвесторов.

    Программа должна состоять из двух ключевых частей:

1. перспективный бюджет, в котором на период как минимум три года предусматривался бы первичный профицит не менее 3-4% ВВП. Такой бюджет демонстрировал бы твердое намерение правительства рассчитываться по долгам.
2. План структурных реформ, включающий меры по улучшению инвестиционного климата, реструктуризации предприятий, а также реформы в социальной сфере, которые позволили бы повысить эффективность использования инвестируемых средств, уменьшить обязательства государства и тем самым создать реальные предпосылки для снижения налогов и повышения деловой активности [75, 76].

    В связи с тем, что российским правительством применяется практика рефинансирования задолженности, следует выработать также общие подходы к построению оптимальной политики заимствований, которая позволяла бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. В качестве таковых можно рассматривать, например, следующие [62, 50]:

1. Соблюдение пределов заимствований. Ежегодные объемы вновь привлекаемых иностранных кредитов и займов должны примерно соответствовать размерам ежегодных текущих выплат по основному долгу, а не суммарным платежам по погашению и обслуживанию внешнего долга. Кроме того, следует оптимизировать сочетание внешнего и внутреннего рынков. Если, например, размещение еврооблигаций позволяет привлечь средства в бюджет на более выгодных условиях, по сравнению с внутренними займами, то установленный для внешнего долга лимит может быть пересмотрен, но с учетом обеспечения безопасных пределов всего государственного долга.
2. Регулирование структуры заимствований. Структура заимствования должна быть оптимальной как по срокам, так и по самому портфелю. Приемлемые условия каждого нового кредита или займа в отдельности еще не означают их положительный совокупный эффект на общий график платежей по внешнему долгу.

    В отношении регулирования внешнего долга большинство авторов статей и монографий сходятся в том, что  возможно использовать только финансово-технические  методы управления государственным долгом, поскольку нет времени и условий для использования бюджетно-экспортного метода. В первую очередь следует сократить объемы текущих платежей по обслуживанию долга, поэтому остро стоит проблема уменьшения советского долга.

    Можно использовать множество технологий уменьшения бремени внешней задолженности, но при этом без реструктуризации не обойтись. Отсрочка необходима, чтобы за это время создать и укрепить доходную базу бюджета путем оживления производства. Поднять производство невозможно без снижения налогов, что для МВФ выглядит странным при столь низкой их собираемости.

    Приоритетной  задачей на период 2001-2002 гг. будет  сокращение государственного долга и минимизация объемов заимствований, а также их стоимости.

    Следует отметить, что государственный внешний долг Российской Федерации в первом полугодии 2000 года сократился на 4,3 миллиарда долларов, или на 3 процента, и на 1 июля составил 141,1 миллиарда долларов. Но при этом сумма задолженности, которую Россия унаследовала от СССР, осталась неизменной в размере 97,7 миллиарда долларов. [27]

    Поэтому важно уделить внимание именно «советским»  долгам, их сокращению.

    Если  в 2001 году основной объем заимствований  будет осуществляться, по всей видимости, за счет облигаций нерыночного займа, то в дальнейшем можно будет привлекать заимствования в том числе и за счет рыночного размещения обязательств. При этом объемы привлечения за счет государственных ценных бумаг должны быть крайне умеренными,  до 30 млрд. руб. в 2002 г.

    В отношении минимизации стоимости  заимствований значительные результаты были достигнуты в результате реструктуризации задолженности Лондонскому клубу (см. Приложение 8 [43, 12]). Судя по таблице 2 в Приложении 8, можно сделать следующие выводы:

    - после переоформления России  будет необходимо выплатить кредиторам в течение 30 лет сумму в размере 43,27 млрд. долл., или на 25,7% меньше, чем по первоначальным договоренностям.

    - с учетом сложившейся доходности  на российские еврооблигации,  которая колеблется в настоящий момент от 16 до 18% годовых, реальное списание долга составило более 50%.

    - дюрация долга увеличилась на 21%, что также является положительным  результатом.

    - на 33% снизилась общая величина  требований кредиторов. В совместном  пресс-релизе России и Лондонского  клуба отмечалось снижение объема обязательств на 36,5%, однако, эта цифра указана без учета требований PDI. Помимо этого уменьшилась величина ежегодного обслуживания долга с 7,2 до 6,2%.

    Все вышесказанное действительно подтверждает заявления правительства о значительном снижении долговой нагрузки по Лондонскому клубу. График платежей стал более равномерным и выполнимым, ежегодные платежи в период с 2002 до 2022 г. колеблются от 1 до 2,5 млрд. долл. Пик платежей приходится на 2009 г.- более 2,7 млрд. долл. Это несопоставимо с первоначальным графиком, по которому в 2008 – 2011 гг. пришлось бы выплачивать более чем по 5 млрд. долл. [35, 14].

    Ряд экономистов утверждает, что соглашение с Лондонским клубом создаст прецедент для переговоров с Парижским клубом о возможном списании части долга и долгосрочной реструктуризации другой его части. Правда, основные участники Парижского клуба этот подход пока не разделяют, причем против списания части долгов СССР особенно резко выступает Германия, которая является основным торгово-экономическим партнером и кредитором России – на нее приходится 40% российского внешнего долга [63, 46].