Пути оптимизации государственного долга России

    Наличие «долгового навеса» может негативно  сказаться на мотивации страны-заемщика к выплате долгов. В этом случае частичное списание долга оказывается  для кредиторов более предпочтительной стратегией по сравнению с предоставлением дополнительных займов в надежде на их будущее возмещение.

    Если  обязательства страны превышают  ее ожидаемую платежеспособность, внешний долг выступает в качестве пропорционального налога, так как дополнительные доходы государства направляются не собственным гражданам, а кредиторам. При этом правительство становится менее заинтересовано проводить жесткую экономическую политику, предусматривающую непопулярные меры, а избыточный «долговой навес» негативно отражается на благосостоянии граждан из-за увеличения налогового бремени и снижения инвестиционной активности. Анализ данного вопроса может основываться на рассмотрении долговой кривой Лаффера (рисунок 4), определяющей оптимальный уровень списания долга, при котором достигаются максимальные ожидаемые выплаты [23, 85]. Проблема «долгового навеса» в данном случае описывается участком кривой правее точки С, когда дальнейшее наращивание государственного долга ведет к снижению его стоимости.

     На вертикальной оси откладывается  стоимость      Стоимость

долга (ожидаемый дисконтированный поток      L

трансферов), на горизонтальной – общий  объем   С           R

обязательств. Прямая ОС имеет угол наклона 45⁰

и, таким образом, отрезок ОС описывает ситуацию,

когда величина долга (с учетом соответствующих      0   Долг

процентов) совпадает с рыночной стоимостью.    Рисунок 4.

                                                Долговая  кривая Лаффера.

      Как видно из рисунка, при небольших  объемах заимствований ожидаемый объем выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, то есть ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако с некоторого момента величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга. В точке L, например, отношение ожидаемого приведенного потока трансферов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат. При отсутствии трансакционных издержек тангенс угла наклона может рассматриваться как относительная рыночная цена долга.

      С дальнейшим увеличением объемов заимствований, например, до точки R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. В этом случае необходимо списание или реструктуризация части долга.

    Несмотря  на то, что на практике определение  текущего положения страны на кривой Лаффера достаточно сложно, этот подход имеет несомненную теоретическую ценность как при рассмотрении возможности проведения согласованной, так и при анализе рыночной реструктуризации.

    В настоящее время списание долга  практикуется главным образом в  отношении беднейших стран, имеющих «критические» показатели задолженности. Соответствующие критерии представлены в таблице 3.1. Списание долга считается оправданным, если из последних четырех показателей три превышают критический уровень.

Таблица 3.1.

Пороговые показатели внешней задолженности и положение России. 

    В 1992 г., например, произошло 50-процентное списание долга Польши и Египта.

    Частичное прощение долга экономически выгодно  и самим кредиторам. «Инициатива  Бейкера», выдвинутая в 90-е годы для  урегулирования внешних долгов, причитающихся  США, обосновывала целесообразность списания большей части долгов тем, чтобы восстановить условия для нормального функционирования экономики страны-заемщика и тем самым увеличить вероятность возврата оставшейся части кредитных средств.

    В общем случае страна, которой списывают  долги, автоматически теряет не только значительную часть политической самостоятельности, но и надолго лишается доступа к международному рынку капитала в качестве самостоятельного заемщика. Поскольку Россия не относится к беднейшим странам, на списание задолженности внешними кредиторами вряд ли стоит надеяться.

    Некоторые страны-должники имеют в своем  активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных отраслей. В то же время  долги этих государств на рынке торгуются  с большим дисконтом, что свидетельствует об опасениях инвесторов в отношении платежеспособности заемщики. В такой ситуации можно было бы разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на вторичном рынке ценных бумаг [23, 85].

    Однако, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов по двум причинам. Во-первых, нарушается принцип главенства кредиторов, то есть их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, возникают феномены «морального риска» и «обратного отбора», когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом.

    Если  решение о выкупе принимается  с согласия кредиторов, то подобные проблемы можно разрешить, например, устанавливая максимальные объемы выкупа.

    Механизм  досрочного выкупа суверенного долга  ограничивается не только позицией кредиторов, но и объемами доступных стране валютных резервов. Это ограничение может  быть преодолено с помощью секьюритизации, основная идея проведения которой заключается в том, что страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются. В случае продажи полученные средства направляются на выкуп старых обязательств. В последнее время наибольшее распространение получила секьюритизация банковских долгов, то есть обмен обязательств перед банками-кредиторами на облигации.

    Если  новые бумаги торгуются на рынке  с меньшим дисконтом, такая операция приведет к сокращению общего объема задолженности.

    Подобная  схема реструктуризации реализуема на добровольной основе только в случае, если новые обязательства признаются приоритетными по отношению к старым долгам. В противном случае ожидаемые платежи по старому долгу эквивалентны платежам по новому, который будет торговаться с тем же дисконтом, что и существующий. Снижения налогового бремени не происходит.

    На  практике достичь такой приоритетности достаточно трудно. Простое декларирование главенства одних обязательств над другими автоматически ведет к нарушению международных норм права. Тем не менее, в ряде случаев это возможно. Например, в рамках так называемого «плана Моргана для Мексики» главенство было достигнуто за счет того, что старые мексиканские долги имели форму банковских займов, а новые обязательства – облигаций. Реструктуризация 1982 г. не затронула облигации мексиканского правительства из-за малого их объема и невысокой значимости как инструмента привлечения ресурсов. Это позволило руководству страны объявить их главенство по отношению к банковским долгам. Правда, в целом данная программа реструктуризации не принесла какого-либо существенного снижения общего долгового бремени [23, 86].

    Однако  реструктуризировать весь долг практически невозможно, поэтому прибегают к конверсии.

    Главный финансовый механизм конверсионной  схемы заключается в ликвидации части внешних долговых требований путем их обмена (свопа) в национальные активы. Схема базируется на принципе «непарного обмена»: номинальный долг свопируется по специальному курсу погашения, который ориентируется на котировки вторичного рынка соответствующих долговых требований.

    Преимущество  крупномасштабных конверсионных операций в том, что наряду с облегчением  долгового бремени они могут способствовать притоку прямых иностранных инвестиций на развитие приоритетных экспортных и импортозамещающих производств, проведение приватизации, реформирование финансовой сферы, а также затормозить отток капитала из страны и стимулировать его возвращение.

    Возможны  следующие своп-операции:

    - «долг на наличность»: выкуп  долга с дисконтом по негарантированной  коммерческой задолженности;

    - «долг на экспорт»: данная схема  является более привлекательной,  позволяет поддерживать конкурентоспособные внутренние производства, содействует увеличению их экспорта на уже традиционные рынки и освоению новых рынков сбыта;

    - «долг на налоги»: при реализации  данной схемы необходимо законодательное установление налоговых льгот для инвесторов-держателей внешнего долга России, чтобы уплата налога инвесторами была возможной и путем зачета российских внешних долговых обязательств в пропорции, при которой бы большая сумма налога погашалась меньшей суммой внешних долговых обязательств. Разрешение на подобную конверсию должно предоставляться только при осуществлении новых инвестиций в приоритетные отрасли экономики;

    - «долг в облигационные обязательства»: в качестве примера можно привести договоренности о реструктуризации задолженности Лондонскому клубу кредиторов;

    - «долг на собственность»: в рамках приватизации использование схемы обмена долговых обязательств на акции приватизированных предприятий. Такой своп позволяет одновременно решить две проблемы – уменьшить государственный долг и обеспечить приток капитала в реальный сектор экономики [23, 87].

    - «долг на долг»: своп внешних  обязательств (например, советских  долгов Парижскому клубу) в  финансовые активы (долги России  третьих стран). Речь идет о  своего рода политическом взаимозачете, уступке права требования.

    Действующая в настоящее время модель заимствований Правительства РФ на финансовом рынке (и внешнем, и внутреннем) базируется на отказе от такого метода управления государственным долгом, как рефинансирование. Правительство РФ пока отказывается от выпуска краткосрочных государственных ценных бумаг, так как нет уверенности, что доходная часть федерального бюджета и финансовое состояние страны позволят в любой момент погасить всю текущую задолженность [72, 34].

    До 1995 г. российское правительство использовало чисто инфляционные способы покрытия дефицита госбюджета и обслуживания государственного долга путем заимствования средств в ЦБР. Против этого резко выступил МВФ, что сыграло важнейшую роль в переходе к использованию неэмиссионных методов покрытия дефицита путем внутренних и внешних займов.

    Оптимизация внутреннего долга может быть осуществлена путем либо инфляционного  внутреннего финансирования и девальвации  национальной валюты, либо реструктуризации долга.

    При выборе в пользу инфляции возникают  дополнительные расходы бюджета по компенсации зарплат, пенсий, пособий, удорожания энергии и т.д., а также на обслуживание валютного долга.

    Реструктуризация  внутреннего долга, особенно если она  носит конфискационный характер, может вызвать следующие последствия:

• подрыв доверия инвесторов к государственным обязательствам в национальной валюте. В этом случае государство лишается полностью и надолго внутреннего финансирования;
• пропадает ориентир для формирования процентных ставок в народном хозяйстве;
• возникает мотивация инвестиций в иностранную валюту, что создает напряжение на валютном рынке [36, 7].

    Указанные процессы, как правило, достаточно длительные и возврат доверия к государству, как первоклассному заемщику, - процедура, требующая от государства существенных издержек. Так, после развала Советского Союза и обесценения сбережений населения, сделанных в Сберегательном банке до 20 июня 1991 г., потребовалось пять лет при полном исполнении государством своих обязательств и высоких процентных ставках, прежде чем Правительство сумело привлечь население на рынок госдолга и привлечь на финансирование дефицита бюджета около 30 млрд. руб. (свыше 5,5 млрд. долларов) [36, 7].

    Опыт  применения инфляционного финансирования дефицита бюджета, причем в значительных масштабах, и обслуживания внешнего долга, у России есть. Только в 1993 г. денежная эмиссия составила 367 млрд. руб. – вдвое больше чем в предыдущие 30 лет [16, 34]. После объявления внутреннего дефолта российским правительством по своим обязательствам в III квартале 1998 г. весь 1999 г. осуществлялось прямое кредитование правительства. Необходимость денежной эмиссии для покрытия дефицита федерального бюджета была продиктована требованиями по исполнению обязательств по внешним долгам и приостановкой кредитования МВФ. В 1999 г. выплаты по внешнему долгу на сумму 4,8 млрд. долл. были профинансированы Центральным банком РФ [65, 18]. Очевидно, что инфляционное финансирование бюджета будет оставаться реалией, пока не удастся существенно уменьшить размеры внешнего долга по отношению к ВВП.