Міжбюджетні відносини в Україні

     Для оцінки точності визначених завдань  спочатку необхідно проаналізувати сучасний стан міжбюджетних відносин в Україні й окреслити основні  напрями їх реформування, а вже  потім зробити висновок, наскільки  правомірним є спрямування зусиль фінансових органів на досягнення окреслених цільових векторів діяльності до 2011 р.

     Найбільш  актуальне питання сьогодні –  посилення рівня функціонального  розмежування дохідної частини державного та місцевих бюджетів. Дохідні джерела  державного та місцевих бюджетів формуються за принципом мінімізації розподілу  загальнодержавних дохідних джерел та максимізації доходів від конкретних видів платежів. На сьогодні дохідні  платежі, закріплені за державним бюджетом, мають вищий рівень залежності від  макроекономічних процесів, а отже – вищий ступінь ризику їх невиконання. До доходів, які закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів  міжбюджетних трансфертів, належать податки  і збори, що мають стабільне джерело  надходжень: податок із доходів фізичних осіб, плата за землю, транспортний збір, місцеві податки і збори, єдині податки та ін.

     Надходження доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (доходи “першого кошика”), у 2008 р. становили 26 484,5 млн грн, що на 6 654,3 млн грн, або на 33,6 % більше, ніж у 2007 р. Зазначене обумовлено зростанням обсягу надходжень від податку з доходів фізичних осіб. У 2008 р. частка цього податку в доходах “першого кошика” становила 86,1 %, що на 3 в. п. більше, ніж у 2007 р.[4]

     У 2008 р. розрахункові показники МФУ  перевиконано на 2 142 млн грн, або на 8,8 %. Із 691 місцевого бюджету, які мають прямі стосунки з державним бюджетом, розрахункові показники МФУ на 2008 р. недовиконали 76 місцевих бюджетів. Найнижчий рівень виконання розрахункових показників МФУ на 2008 р. становить 84,7 % бюджету Новомосковського району Дніпропетровської області, 85,5 % – бюджету м. Кіровська, Луганської області та 85,8 % – бюджету м. Первомайська Харківської області. Найвищого рівня виконання показників МФУ досягли бюджети м. Новодністровська Чернівецької області – 152,2 %, Калуського району Івано-Франківської області – 169,6 % та бюджет Чигиринського району Черкаської області – 206,3 %.

     Доходи, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (доходи “другого кошика”) у 2008 р. становили 4 374,8 млн грн, що на 1 814,5 млн грн, або на 70,9 % більше, ніж у 2007 р. Розрахункові показники МФУ на 2008 р. за цими надходженнями перевиконано на 631 млн грн, або на 16,9 %. Найбільшу питому вагу в доходах “другого кошика” займає плата за землю. У звітному періоді вона становила 56,6 %.

     На 1 січня 2009 р. сума податкового боргу (недоїмка із податків і зборів, що зараховуються  до місцевих бюджетів) становила 613,9 млн грн і зменшилася на 31,4 млн грн (на 7,9 %) порівняно з 2007 р. Зменшення недоїмки відбулося за рахунок спеціального фонду на 41,8 млн грн (36,6 %), а за загальним фондом така недоїмка зросла на 10,5 млн грн (2 %). Зростання суми недоїмки відбулося в основному за рахунок податку на прибуток підприємств комунальної власності на 58,2 млн грн (74,4 %) та податку на доходи фізичних осіб – на 12 млн грн. (11,5 %). Зменшено обсяг боргу із фіксованого сільськогосподарського податку – на 26,6 млн грн, (38,9 %), плати за землю – на 34,7 млн грн (14,5 %).

     Найбільший  обсяг недоїмки загального фонду  станом на 1 січня 2009 р. становив із плати  за землю 204,8 млн грн, або 37,8 % боргу за загальним фондом місцевих бюджетів, податку на прибуток підприємств комунальної власності – 136,4 млн грн (25 %) та податку з доходів фізичних осіб – 116 млн грн (21,4 %).

     Структура доходів загального фонду місцевих бюджетів у 2008 році порівняно з минулим  роком істотно не змінилась. Податкові  надходження у структурі доходів  місцевих бюджетів становили 77,6 % усіх надходжень, що менше попереднього року на 0,2 в. п. (рис. 1).

     Рис. 1. Структура фактичних доходів місцевих бюджетів загального фонду за 2007-2008 рр. 

     Порівняно з даними за 2009 р., обсяг податкових надходжень збільшився на 36 % і досягнув 30 931,5 млн грн. Таке істотне збільшення надходжень було досягнуто за рахунок зростання обсягів надходжень від податку з доходів фізичних осіб. У 2008 р. до місцевих бюджетів надійшло 4 790,7 млн грн неподаткових надходжень, що на 1 249 млн грн, або на 35,3 %, більше показника 2007 р. У 2008 р. порівняно з 2005 р. у структурі неподаткових надходжень відбулися зміни стосовно часток доходів від власності та підприємницької діяльності – на 4,5 в. п. та інших неподаткових надходжень – на 4,7 в. п. Водночас зменшилася частка власних надходжень бюджетних установ на 6,7 в. п. У 2008 році до місцевих бюджетів надійшло 2 663,6 млн грн доходів від операцій із капіталом, що на 584,8 млн грн, або на 28,1 %, більше за аналогічний період 2007 р.

     Основною  причиною збільшення надходжень доходів  від операцій з капіталом стало  зростання надходжень від продажу  землі й нематеріальних активів. Як показує практика, надмірне використання надходжень від продажу земельних  ділянок може мати негативні наслідки за відсутності стратегії розвитку території місцевої громади (згідно з інформацією Міністерства регіонального  розвитку та будівництва, необхідне  поновлення генеральних планів розвитку населених пунктів нині здійснено менш ніж на 1 % їх загальної кількості). За таких умов активізація продажу земельних ділянок може призвести до необхідності їх повторного викупу в майбутньому за значно вищими ринковими цінами.

     У сфері міжбюджетних відносин актуальним є питання розмежування видаткових повноважень між рівнями бюджетної  системи і поділом їх на власні й закріплені. Обсяг сукупних видатків місцевих бюджетів за 2008 р. становив 75 776,4 млн грн, що більше минулорічного показника на 23 709,1 млн грн, або на 45,5 в. п.

     Співвідношення  фактичних видатків між загальним  і спеціальним фондом протягом 2004-2008 рр. поступово змінювалося в бік  збільшення видатків спеціального фонду. Так, якщо в 2004 р. на частку видатків спеціального фонду припадало 14,0 %, то протягом чотирьох наступних років вона поступово  збільшувалась і за результатами 2008 р. становила вже 20,9 %. Станом на 1 січня 2009 р. видаткова частина загального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів профінансована на суму 59 934,9 млн грн, або на 98,1 % від планових показників, затверджених місцевими радами на рік. Найбільшу питому вагу у видатках загального фонду місцевих бюджетів займають соціальні видатки (освіта, охорона здоров’я, соціальний захист і соціальне забезпечення, культура і мистецтво, фізична культура і спорт та державне управління), тобто видатки на делеговані державою повноваження (рис. 2 і 3).

     Як  показано на рис. 2, видатки на соціальну  сферу та державне управління за результатами 2008 р. становили 90,7 % від усіх здійснених видатків (порівняно з 2007 р. частка цих  видатків зросла на 1,1 %). Питома вага видатків на виконання інших функцій становить 9,3 %, із яких 6,1 % припадає на фінансування житлово-комунального господарства. 

     Рис. 2. Структура фактичних видатків місцевих бюджетів загального фонду за 2007-2008 рр. 

     У видатках на соціальну сферу (рис. 3) найбільшими за обсягами традиційно є видатки на освіту – 36,3 %; охорону  здоров’я - 25,6 %; соціальний захист і соціальне забезпечення населення - 17,2 %).

     Рис. 3. Структура фактичних видатків місцевих бюджетів загального фонду за функціональними напрямами за 2007-2008 рр. 

     Однією  з найбільш важливих передумов демократичної  держави є забезпечення збалансованості  місцевих бюджетів, що обумовлює доцільність  надання фінансової допомоги з центрального бюджету країни на їх користь у  формі трансфертів. За даними Державного казначейства України за 2008 р., до місцевих бюджетів перераховано 34 150,3 млн грн, або 97,4 % від плану на 2008 р. міжбюджетних трансфертів. За оперативними даними Державного казначейства України, у 2008 році до місцевих бюджетів перераховано 34 150,3 млн грн міжбюджетних трансфертів, що становить 96,4 % річного плану. Із них до загального фонду надійшло 29 273,5 млн грн, або 99,0 % річного плану, до спеціального фонду – 4 876,8 млн грн, або 83,0 % плану на рік . 

     Протягом 2005-2008 рр. щорічний темп приросту обсягів  трансфертів із державного бюджету  місцевим бюджетам значно випереджав темп приросту доходів місцевих бюджетів. Якщо у 2005 р. темп приросту трансфертів  перевищував відповідний показник за доходами місцевих бюджетів на 11,5 %, то в 2006 р. – на 14,7 %. Характерні особливості  має динаміка структури міжбюджетних трансфертів. За оперативними даними Державного казначейства, за період 2007-2008 років  відбулося різке скорочення частки додаткових дотацій від 14 до 3 %, істотне  зростання питомої ваги субвенції  капітальної спрямованості –  від 4 до 10 % (рис. 4). 

     Рис. 4. Динаміка структури трансфертів місцевих бюджетів у 2005-2006 рр.

      Дотації вирівнювання перераховано на суму 17 036,0 млн грн, або 99,9 % від плану. Загальний обсяг недоотриманої дотації вирівнювання становив 0,5 млн грн. Регулювання міжбюджетних відносин у цьому році передбачається Законом України ”Про Державний бюджет України на 2007 рік”. Його ст. 51 передбачає включення до доходів загального фонду Державного бюджету України, за рахунок яких здійснюється перерахування дотацій вирівнювання традиційних платежів: податок на прибуток підприємств; податок на додану вартість (без врахування бюджетного відшкодування податку на додану вартість грошовими коштами); збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення тощо. Кабінет Міністрів України може здійснювати протягом 2007 р. перерозподіл загального обсягу субвенції, затвердженого місцевим бюджетам із Державного бюджету України на надання пільг, субсидій, допомоги населенню та ін.

     Із  метою усунення недоліків нинішньої  системи місцевих бюджетів в Україні, виявлених у ході проведеного  аналізу, пропонується: провести подальше вдосконалення розмежування доходів  і видатків між бюджетами; всемірно зміцнювати дохідну базу місцевих бюджетів; розширити перелік власних доходів  місцевих бюджетів; законодавчо визначити  пріоритетність Закону України ”Про Державний бюджет” на відповідний рік перед іншими законами України та нормативними актами, указами Президента України, які вимагають збільшення видаткової частини місцевих бюджетів; із метою підвищення зацікавленості місцевих фінансових органів встановлювати план надходжень загального фонду держбюджету для кожного району та міста обласного значення і, відповідно, перераховувати додаткову дотацію від їх перевиконання (а не за умови перевиконання загалом в області); ув’язати механізм надання міжбюджетних трансфертів адміністративно-територіальним одиницям із виконанням найважливіших макроекономічних показників соціально-економічного розвитку територій.