Міжбюджетні відносини в Україні

      Для досягнення основної мети регулювання  міжбюджетних відносин щодо вимоги забезпечення бюджетними ресурсами встановлених видаткових повноважень видатки  місцевих бюджетів розподілені на видатки, що враховуються при визначенні трансфертів  і видатки, що при цьому не враховуються.Таке розмежування видатків здійснюється тільки на стадії формування бюджетів та застосовується лише для обрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, що передаються з одного бюджету іншому відповідно до положень Бюджетного кодексу.

      Сільські, селищні та міські ради можуть також  передавати видатки на виконання  всіх або частини власних повноважень  районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді  міжбюджетного трансферту. Можливість об'єднувати бюджетні кошти для фінансування спільних програм дає змогу реалізувати  суспільно-корисні заходи, які для  одного бюджету є складними або  взагалі неможливими.

Основні засади формування доходів місцевих бюджетів

      Положення статті 61 п.4 Закону України "Про місцеве  самоврядування в Україні" декларують, що "самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом  загальнодержавними доходами.." Згідно із Законом України "Про бюджетну систему України" (стаття 15), який урегульовував це питання до прийняття  Бюджетного кодексу, обсяг відрахувань  до міських (міст районного значення), селищних, сільських бюджетів від основних податків визначався радою народних депутатів вищого рівня (районного) і щорічно змінювався.

      Перелік доходів, що закріплюються за місцевими  бюджетами та бюджетами місцевого  самоврядування, визначено у статтях 64, 66 та 69 Бюджетного кодексу України  за видами бюджетів та видами податків і зборів, що зараховуються до цих  бюджетів. Безумовним досягненням у  частині формування доходних джерел бюджетів місцевого самоврядування є те, що Бюджетний кодекс України  закріпив на стабільній основі не тільки перелік доходів бюджетів місцевого  самоврядування, а й постійні відсотки їх розмежування між видами бюджетів. У таблиці 3 наведено частки зарахування  до місцевих бюджетів надходжень від  прибуткового податку з громадян та плати за землю, які встановлені  Бюджетним кодексом на постійній  основі.

Таблиця 3. Нормативи зарахування прибуткового податку з громадян та плати за землю за видами місцевих бюджетів

      Важливим для забезпечення самостійності місцевих бюджетів є неприпустимість перегляду основних положень формування міжбюджетних відносин протягом фінансового року. Втрати в доходах і додаткові витрати, що виникають у ході виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, пов'язаних чи зі зміною законодавства, чи з рішеннями, прийнятими вищими органами влади, не повинні компенсуватися з бюджетів інших рівнів. Відповідно до статті 67 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів.

        У Бюджетному кодексі вводиться  поняття “кошика доходів місцевого самоврядування” для бюджетів територіальних громад (сіл, селищ, міст та їх об’єднань). Кошик доходів визначається як сукупність доходних джерел, що закріплені на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні трансфертів цим бюджетам (частина друга статті 64).

      Доходами, що враховуються при визначенні обсягів  міжбюджетних трансфертів, вважаються ті які, закріплені державою за місцевим бюджетом для забезпечення фінансування видатків, що обраховуються за фінансовими  нормативами бюджетної забезпеченості. Якщо сума вказаних доходів менша  за суму видатків, переданих державою і обрахованих за формулою, то на різницю даному місцевому бюджету  надається трансферт (дотація вирівнювання).

      Доходами, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, вважаються такі, що повністю залишаються  в розпорядженні відповідного бюджету  та не враховуються у розрахунках  обсягів дотації вирівнювання або  обсягів вилучення. Ці доходи призначено для забезпечення видатків, які в  межах діючого законодавства  повністю передані на розгляд місцевих органів влади. Склад власних  доходів так званого “другого кошика” визначено у статті 69 Бюджетного кодексу. Структура власних доходів бюджетів місцевого самоврядування включає надходження від місцевих податків та зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 60% надходжень від плати за землю для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ, доходні джерела формування бюджету розвитку та інші надходження, передбачені кодексом.

      Малий та середній бізнес, що розвивається на території місцевих громад, відіграє визначальну роль у наповненні цього  кошика. Саме він є платником місцевих податків і зборів та інших власних  надходжень місцевого бюджету.

      Положення Бюджетного кодексу щодо розподілу  міжбюджетних трансфертів між державним  і місцевими бюджетами спрямовано на забезпечення таких основних вимог:

• механізм розподілу міжбюджетних трансфертів має виконувати порівняльну та стимулюючу функції;
• розподіл міжбюджетних трансфертів слід проводити за єдиною методикою на основі прозорих формул (для можливості перевірки розрахунків) та на підставі об'єктивних критеріїв бюджетної забезпеченості;
• у розрахунках бюджетної забезпеченості не можуть використовуватися звітні показники фактичних видатків місцевих бюджетів: необхідна об'єктивна і прозора оцінка відносного рівня видаткових потреб у розрахунку на одного мешканця чи отримувача бюджетної послуги;
• встановлення обсягів міжбюджетних трансфертів до рівня бюджетів місцевого самоврядування у законі про державний бюджет на наступний рік (в абсолютних сумах);
• додержання стабільності в обсягах і принципах розподілу міжбюджетних трансфертів, що має забезпечити максимальний рівень передбачуваності прогнозування в місцевих бюджетах обсягів міжбюджетних трансфертів на середньострокову перспективу.

      У Бюджетному кодексі міжбюджетні  трансферти поділені на три групи.

      До  першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній і безповоротній основі для покриття поточних видатків:

• дотація вирівнювання доходної спроможності бюджету;
• трансферти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

      До  другої групи належать трансферти, що надаються для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції:

• субвенція на здійснення програм соціального захисту, що надається з державного бюджету;
• субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою (надається з державного бюджету);
• субвенція на виконання інвестиційних проектів;
• субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;
• субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;
• інші субвенції.

      До  третьої групи належать інші безумовні трансферти, що надаються на безоплатній і безповоротній основі у вигляді дотації.

      Міжбюджетні трансферти, що належать до першої групи, розраховуються на формульній основі.

        У разі, якщо місто чи район  мають перевищення доходів над  плановими видатковими потребами,  здійснюється негативний трансферт  (кошти, що передаються до державного  бюджету), обсяг якого визначається  за допомогою формули, що застосовується  для обрахунку всіх трансфертів. 

      Держава, визнавши, що видатки на соціальний захист є пріоритетом державної  бюджетної політики, передбачає цільові субвенції на фінансування програм соціального захисту з державного бюджету бюджетам міст Києва та Севастополя, Автономній Республіці Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст обласного значення та районам.

      Цільові субвенції на інвестиційні цілі надаватимуться бюджетам Києва, Севастополя, обласним бюджетам та республіканському бюджету  Автономної Республіки Крим. Право  на подальший розподіл цільових коштів між органами місцевого самоврядування належить Верховній Раді АРК та обласним радам, оскільки в багатьох випадках вплив інвестиції не обмежується  певною територією. В такий спосіб визнається і підкреслюється провідна роль обласного рівня в інвестиційному розвитку територій. Пріоритетне право  на отримання субвенцій на виконання  інвестиційних проектів при цьому  мають ті органи місцевого самоврядування, в яких середньорічний фактичний  обсяг видатків на утримання бюджетних  установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами  бюджетної забезпеченості.

      Під вирівнюванням бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів розуміється система перерозподілу фінансових ресурсів, що спрямовуються на зближення можливостей органів місцевого самоврядування надавати населенню бюджетні послуги.

      Хоч би які доходні джерела були надані в розпорядження місцевих бюджетів, окремі місцеві органи влади матимуть більшу податкоспроможність, ніж інші. Ця нерівність обумовлена міжрегіональною  неоднаковістю обсягів баз оподаткування. Дотації вирівнювання мають на меті усунути наслідки цієї нерівності й  забезпечити кожному місцевому  самоврядуванню можливість надавати соціальні  послуги на приблизно однаковому рівні за однакових ставок оподаткування. Оскільки дотації вирівнювання не прив’язані до фінансування конкретних видатків, ці трансферти працюють на вирівнювання видаткового потенціалу різних органів місцевого самоврядування на рівні області, міста та району.

Індекс  відносної податкоспроможності

      Визначення  об’єктивного рівня податкового  потенціалу окремого бюджету відносно інших місцевих бюджетів здійснюється за допомогою індексу відносної  податкоспроможності. Цей показник відображає рівень розвитку податкової бази та не створює в органів місцевого  самоврядування негативних стимулів до нарощування податкових надходжень до місцевих бюджетів. 

      Індекс  податкоспроможності бюджетів місцевого  самоврядування визначається як відношення середньодушового кошика доходів, які враховуються при визначенні обсягу трансфертів бюджету, до аналогічного кошика в середньому по місцевих бюджетах України. Після того як індекси відносної податкоспроможності визначено, їх не можна переглядати частіше ніж раз на три роки: це має стимулювати органи місцевого самоврядування до нарощування доходів.

      Таким чином, запровадження індексу відносної  податкоспроможності в розрахунку міжбюджетних трансфертів надає  органам місцевого самоврядування низку переваг у формуванні доходної частини місцевих бюджетів, а саме:

• підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в скороченні податкових недоїмок. Через стабілізацію індексу відносної податкоспроможності стягнення податкових недоїмок не має позначитися на обсязі трансфертів або обсязі вилучення коштів з місцевих бюджетів в наступному бюджетному періоді.
• підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в більш ефективному використанні наявної податкової бази, зокрема у відмовленні від надання необґрунтованих податкових пільг та введенні нових чи скасуванні діючих видів місцевих податків і зборів, у відношенні яких органи місцевого самоврядування користуються таким правом.
• підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в скороченні тіньової економіки, в тому числі шляхом виявлення незареєстрованних платників податків, упорядкування роздрібної торгівлі, посилення контролю за поданням декларацій фізичними особами і звітністю підприємств;
• підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування у виявленні й реєстрації таких платників податків, що зареєструвалися на податковий облік на іншій території, але здійснюють економічну діяльність на території даного місцевого бюджету (це стосується і структурних підрозділів підприємств, зареєстрованих як платники податку на інших територіях).