Міжбюджетні відносини в Україні

     Подальше  підвищення ефективності бюджетної  політики України та розвитку всієї держави загалом потребує підготовки низки законодавчих актів, які б узгодили чинне законодавство і заклали основи для подальшого реформування міжбюджетних відносин.

     Важливим  показником децентралізації бюджетної  системи є частка трансфертів  бюджету центрального рівня в  бюджетах місцевого самоврядування. За їхньою питомою вагою в доходах  місцевих бюджетів можна визначити  міру залежності від державного бюджету. Слід зауважити, що питома вага бюджетних  трансфертів у структурі надходжень місцевих бюджетів в унітарних країнах  є вищою, тоді як у федеративних –  вона значно менша. Це – недолік  системи, адже процес щорічного розподілу  дотацій місцевим бюджетам був непрозорим і відбувався на підставі суб’єктивних оцінок розривів між прогнозованими обсягами доходів та видатків бюджету.

     Трансфертне фінансування місцевих бюджетів свідчить про інтенсивний перерозподіл національного  доходу з метою усунення диспропорції у розвитку регіонів. Головним питанням, що постало перед місцевими органами у країнах, які використовують цей  спосіб бюджетного регулювання, є підвищення ефективності перерозподілу коштів, а також зниження фінансової залежності місцевого самоврядування від центру й посилення його податкової автономії. Головна проблема неспроможності місцевих бюджетів забезпечити фінансування необхідних мінімальних видатків полягає  у відсутності сталих джерел надходжень до таких бюджетів.

     Розподіл  обсягу міжбюджетних трансфертів визначають на основі формули. При цьому розмір міжбюджетного трансферту за кожним окремим бюджетом (Ti) розуміють як різницю між розрахунковим обсягом видатків (Vi) та прогнозним показником обсягу доходів (кошика доходів), що акумулюються на території, (Di) із застосуванням коефіцієнта вирівнювання (ai): 

     Тi = аі (Vi – Di). 

     Якщо  прогнозний обсяг видатків місцевого  бюджету перевищує прогнозний обсяг  доходів, то цю різницю покривають за рахунок дотації вирівнювання з  державного бюджету. У разі, якщо місцевий бюджет має перевищення доходів  над плановими видатковими потребами, здійснюють негативний трансферт (вилучення) до державного бюджету, обсяг якого  визначають за цією самою формулою.[1]

     Перевага  серед видів трансфертних ресурсів останнім часом надається дотаціям, які мають збалансувати дохідні  й витратні частини місцевих бюджетів. Зростання питомої ваги трансфертів  у дохідних джерелах місцевих бюджетів обумовлене тенденцією збільшення числа  дотаційних областей.

     Відображення  питомої ваги трансфертів у доходах  місцевих бюджетів дає узагальнену  збалансовану картину отримання  регіонами фінансової допомоги з  центру і не враховує індивідуальних потреб у ній кожної обласної адміністративно-територіальної одиниці. За рівнем дотаційності бюджетів областей їх можна класифікувати за трьома групами: найменш дотаційні (0–20 % у загальному обсязі кожного бюджету області), середньодотаційні (20–40 %), найбільш дотаційні (40–60 %).

     Нелогічним  є те, що трансферти отримують абсолютно  всі регіони, у той час як теоретичною  метою трансфертів є підтримка  лише тих регіонів, які цього потребують. Великі обсяги трансфертів в Україні  свідчать про недостатні власні доходи місцевих бюджетів. На сьогодні стає зрозумілим (і це підтверджує статистика), що переважна більшість адміністративно-територіальних одиниць, які формують бюджети базового рівня, неспроможні самостійно забезпечувати  навіть мінімальні соціальні потреби  своїх жителів. Основним і практично  єдиним джерелом забезпечення жителів  таких населених пунктів соціальними  послугами є кошти бюджетів вищого рівня, які надходять у вигляді  трансфертів. Значна залежність місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету – суттєвий недолік міжбюджетних відносин, тому є необхідним чітке  законодавче визначення сталих та реальних джерел наповнення місцевих бюджетів власними фінансовими ресурсами. Політика розширення власної дохідної бази на місцях обумовить загальне зниження рівня трансфертів, оскільки самодостатні регіони зможуть обходитися без централізованої підтримки, натомість отримуватимуть її лише ті, хто дійсно цього потребує.

     Запропоноване вдосконалення міжбюджетних відносин на принципах суттєвого обмеження  трансфертів, аж до повної відмови від  трансфертів самодостатнім регіонам, сприятиме подоланню утриманських настроїв, відтак регіони зможуть  більшою мірою збирати кошти  для себе й ефективніше їх використовувати.

     Розмежування  витрат між державним і місцевими  бюджетами, а також між окремими рівнями місцевих бюджетів повинно  ґрунтуватися на принципах економічної  ефективності і соціальної справедливості. Фінансування певного виду видатків має закріплюватися за тією ланкою, яка може забезпечити їхнє найефективніше надання. Ефективність тих чи інших  видів видатків доцільно оцінювати  з позиції того, наскільки правильно  обрано об’єкт фінансування, чи дійсно забезпечується одержання визначених бюджетом послуг державного сектора  і, нарешті, наскільки вагомим виявиться  економічний та соціальний ефект.

     Найсуттєвішою проблемою, породженою старою системою, була незацікавленість місцевих органів  влади у збільшенні частки власних  надходжень. Через це основна частка доходів місцевих бюджетів формувалася  шляхом відрахувань від загальнодержавних  податків і зборів, нормативи яких щорічно змінювалися. Відсутність  стимулів до нарощування дохідної бази бюджетів на місцевому рівні спричиняла негативний вплив на ефективність функціонування системи міжбюджетного фінансування. Тому з метою посилення зацікавленості місцевих рад у зміцненні дохідної бази місцевих бюджетів, насамперед за рахунок власних коштів, скорочення дотаційності місцевих бюджетів потрібно розширити права місцевих Рад народних депутатів щодо встановлення місцевих податків і зборів. Щорічні зміни у нормативах відрахувань від регульованих доходів не дають можливості місцевим органам влади здійснювати повноцінне бюджетне планування на наступний рік.

     Серед інших проблем міжбюджетних відносин варто назвати: низький рівень обґрунтованості  й прогнозованості дохідної частини  місцевих бюджетів; неврегульованість  відносин на рівні район – місто  районного значення, селище, село; невнесення до місцевих бюджетів коштів, необхідних на утримання об’єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність; невирішеність питань подолання  заборгованості між бюджетами різних рівнів за взаємними розрахунками.

     Важливою  складовою бюджетної політики є  здійснення збалансованих міжбюджетних відносин. Тому велике значення для  ефективного функціонування міжбюджетних відносин в Україні має державна регіональна фінансова політика, яка передбачає створення нової  системи відносин між центральним  урядом та регіональною і місцевою владою. Так, 25 травня 2001 р. Указом Президента України було затверджено Концепцію  державної регіональної політики. Серед  основних завдань Концепції передбачено  вдосконалення фінансових міжбюджетних відносин, вироблення чітких критеріїв  й ефективних механізмів надання  державної підтримки розвитку регіонів.[2] Це означає, що держава не залишає  місцеві бюджети наодинці з делегованими видатковими повноваженнями, а передбачає забезпечення їх дохідними джерелами.

     Державна  регіональна політика спрямовується  також на забезпечення формування такої  фінансової спроможності місцевих органів  виконавчої влади та органів місцевого  самоврядування, яка б створювала можливості для ефективного розвитку, подолання диспропорцій з урахуванням  особливостей регіону, їх потенціалу щодо адаптації до ринкових умов господарювання. У зв’язку зі значними диспропорціями у географічному розташуванні продуктивних сил в Україні, наявністю депресивних  регіонів із застарілими галузями і  такими, що пережили суттєвий спад обсягів  виробництва, посилюється важливість зваженої регіональної політики.

     Основу  організації ефективної системи  міжбюджетних відносин становить чітке  визначення кола обов’язків органів  влади різних рівнів та ефективність виконання ними своїх функціональних повноважень. Однак система органів  влади України передбачає більшу централізацію, ніж це допускає ступінь  незалежності, наданий місцевим органам  влади. Тому важливим кроком до зміцнення  системи міжбюджетних відносин має  стати досягнення консенсусу в питаннях визначення кола обов’язків для кожного  рівня влади та пов’язаного з  ним ступеня відповідальності. Відповідальність органів влади певного рівня  слід привести у відповідність з  їхніми правами щодо прийняття рішень.

     Неузгодженість  бюджетного законодавства, часті зміни  й доповнення до нього не сприяють ефективному функціонуванню бюджетної  системи, не забезпечують прозорості бюджетного процесу. Для зміцнення правової та інституційної бази міжбюджетних відносин доцільним є перегляд чинних нормативно-законодавчих актів та їх гармонізація.

     Отже, вдосконалення новоствореної системи  міжбюджетних відносин має відбуватися  шляхом подолання недоліків, з урахуванням  досвіду тих зарубіжних країн, які  досягли значного прогресу на шляху  децентралізації. Формування дієвої моделі міжбюджетних відносин є запорукою, з одного боку, створення регіональної економіки, що стабільно розвивається, а з другого – гарантією  того, що кошти державного та місцевих бюджетів витрачатимуться ефективно. Тому ухвалення Бюджетного кодексу  сприяло упорядкуванню й підвищенню ефективності міжбюджетних відносин. Однак модифікація механізму  міжбюджетних відносин згідно з Бюджетним  кодексом не позбавлена негативних моментів. Однією з головних проблем є відсутність  принципу пропорційності фінансових засобів, що мають закріплюватися за територіальними  громадами з урахуванням обсягу їхніх повноважень. 
 

      3.2. Удосконалення міжбюджетних відносин як елемент реформування місцевих бюджетів 

     Реформування  місцевих бюджетів, що передбачає передусім  врегулювання міжбюджетних відносин, повинне відбуватися поетапно з  урахуванням суспільно-політичних та економічних умов зі збереженням  збалансованості бюджетної системи  загалом й у взаємозв’язку  із проведенням реформ у галузях  бюджетної сфери та інших сферах діяльності. Нагальна потреба у проведенні змін у сфері бюджетів місцевого  значення зумовлена потребою збалансування  бюджетної системи, забезпечення фінансової безпеки країни загалом.

     Концепція реформування місцевих бюджетів визначає такі проблеми, які обумовлюють проведення реформи у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин: широкий  перелік задекларованих державою соціальних зобов’язань; нерівномірність темпів соціально-економічного розвитку регіонів; недостатній обсяг дохідної частини  місцевих бюджетів; високий рівень дотаційності місцевих бюджетів. Крім того, виникає потреба в удосконаленні системи прогнозування доходів та видатків місцевих бюджетів на наступний бюджетний період і розробленні прогнозу середньострокових показників місцевих бюджетів [3].

     Основна мета цього документа, на думку авторів, полягає в уникненні ризиків  у бюджетній сфері, які будуть зумовлені проведенням територіальної та адміністративної реформ в Україні. При цьому вдосконалення бюджетного законодавства має бути здійснено  до проведення цих реформ, а не навпаки. Забезпечення незмінності нормативної  бази гарантуватиме успішність проведення реформи місцевих бюджетів. Проте, на мою думку, зміна бюджетної системи  в будь-якому разі призведе до переформування міжбюджетних відносин і створення  запобіжних заходів повинне мати лише тимчасовий характер на момент проведення адміністративно-територіальної реформи. Тому сучасні реформаційні заходи необхідно  спрямувати на вирішення тих проблем, що склалися в бюджетній сфері на сьогодні.

     Одним із завдань Концепції реформування місцевих бюджетів є вдосконалення  системи регулювання міжбюджетних відносин, яке планується здійснити  шляхом:

• удосконалення методики обчислення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, у результаті перегляду наявних і введення нових коригувальних коефіцієнтів для врахування особливостей адміністративно-територіальних одиниць та методики обчислення обсягів субвенцій соціального характеру з державного бюджету місцевим бюджетам;
• передбачення у державному бюджеті коштів для місцевих бюджетів на зменшення диференціації у забезпеченні місцевих бюджетів коштами для виконання делегованих повноважень;
• запровадження нового механізму формування місцевих бюджетів через передачу на договірних засадах повноважень відповідних рад щодо складання та виконання бюджетів територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, у яких питома вага дотації вирівнювання на плановий бюджетний період становить понад 70 % обсягу загального фонду відповідного бюджету, відповідній райдержадміністрації (міському виконавчому комітету);
• посилення стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування дохідної бази, для чого необхідно: здійснити обчислення додаткового фінансового ресурсу, що залишається у розпорядженні місцевих бюджетів, з урахуванням стану виконання прогнозного обсягу доходів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, за три останніх звітних періоди; передбачити у державному бюджеті кошти для розподілу між місцевими бюджетами, які отримують дотацію вирівнювання та щороку нарощують свою дохідну базу; спрямувати частину коштів від збільшення надходжень до державного бюджету на соціально-економічний розвиток регіонів, що забезпечили таке збільшення.