Повышение эффективности социальной политики

Утвержденный федеральный  бюджет 1996г. предусматривал заметное увеличение доли расходов на отрасли социальной сферы, в том числе на здравоохранение - с 1.3% в 1995г. до 1.7%; на образование - с 3.1% до 3.6%; на культуру, искусство и средства массовой информации - с 1.0% до 1.2%. Но при  исполнении бюджета декларируемых  сдвигов не произошло. Доля затрат на здравоохранение в расходах федерального бюджета сократилась до 1.2%, на культуру, искусство и средства массовой информации - до 0.5%. Доля расходов на образование увеличилась, но незначительно - с 3.1% до 3.2%.

Проблемы, порожденные сокращением  доходной части федерального бюджета, решались за счет урезания расходов на социальные цели. При уменьшении доходной части бюджета на 14% по сравнению  с планировавшейся величиной, а  расходной - на 18%, исполнение бюджета  по расходам на образование составило 74.8%, на здравоохранение - 57.6%. Беспрецедентным  оказалось секвестирование расходов на культуру, искусство и средства массовой информации: выделенные средства равнялись 42.0% от запланированной величины. Неравномерность сокращения бюджетных  ассигнований отдельным отраслям объясняется  различиями в доле затрат, приходящихся на защищенные статьи бюджета в планируемых  объемах финансирования, а также  разным политическим весом отраслевых групп давления. Таблица 3.7 (См. ПРИЛОЖЕНИЕ) Источник: рассчитано по данным Госкомстата  России Таблица 3.8 (См. ПРИЛОЖЕНИЕ) Расходы  из федерального бюджета на отрасли  социально-культурной сферы составили  в 1996г. в сопоставимом выражении 69.2% от ассигнований в 1995г. Особенностью 1996г. стало то, что сокращение финансирования из федерального бюджета было перекрыто  увеличением расходов на эти цели в бюджетах субъектов РФ. Доля данных расходов выросла с 37.5% (1995г.) до 39.9%, а их объем в сопоставимом выражении  увеличился за год на 14.5%. В результате расходы консолидированного бюджета  на отрасли социально-культурной сферы  составили в сопоставимом выражении 111.5% от величины ассигнований в 1995г. Соотношение  затрат федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на отрасли социально-культурной сферы изменилось с 14: 86 (1995г.) до 12: 88. Динамика финансирования государством указанных отраслей в 1991-1996 гг. представлена в таблицах 3.7 и 3.8.

Задолженность по заработной плате 

В предыдущие годы оплата труда  в социально-культурной сфере оставалась на очень низком уровне в сравнении  с другими секторами экономики. В 1996г. темпы роста начисленной  заработной платы в отраслях социально-культурной сферы были заметно выше, чем средние  показатели по всем отраслям: соответственно 1.8 раза и 1.6 раза. Разрыв в уровне оплаты труда немного сократился, но оставался  значительным. Так, среднемесячная заработная плата в здравоохранении за январь - ноябрь 1996г. составила по отношению  к средней заработной плате в  промышленности 65.4%, в образовании - 59.2%, в культуре и искусстве - 54.6%.

Особенностью 1996г. стало  существенное расхождение между  темпами роста бюджетных ассигнований отраслям социально-культурной сферы  и темпами роста начисленной  заработной платы ее работникам. Финансирование увеличилось в номинальном выражении  лишь в 1.4 раза. Результатом этого  расхождения стало формирование задолженности бюджета по выплате  заработной платы. Некоторое сокращение размеров задолженности в период президентских выборов не смогло кардинально изменить ситуацию, и  к концу года величина бюджетного долга работникам здравоохранения, образования и культуры увеличилась  по сравнению с январем более  чем в три раза (табл. 3.9) . В отличие  от производственных отраслей, где  в декабре удалось сократить  размер задолженности на 0.6% по сравнению  с предыдущим месяцем, в отраслях социально-культурной сферы продолжался  рост величины долга (в образовании - на 10%, в здравоохранении - на 6%, в  сфере культуры - на 5%) . Таблица 3.9 (См. ПРИЛОЖЕНИЕ)

Забастовочное движение

Наиболее острой реакцией на задолженности по выплате заработной платы стало мощное забастовочное  движение работников отраслей социально-культурной сферы, охватившее большую часть  регионов России. В первую очередь  это относится к сфере образования, где в течение 1996г. число учреждений и организаций, на которых проводились забастовки, составило 7396, а количество участвовавших в них - 251 тыс. чел. (табл. 3.10) . По оценкам профсоюза работников народного образования Федерации независимых профсоюзов России, в бессрочной забастовке в декабре 1996г. участвовало около 90 тыс. работников образования из 27 регионов РФ, в результате чего более 500 тыс. учащихся не посещали школы.

Изменения в налоговой  политике

С конца 1995г. правительство  пытается проводить политику сокращения налоговых льгот. В применении к  организациям социально-культурной сферы  это выражается в отмене ряда льгот  по налогообложению осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Интересен тот избирательный  подход, который был применен при  сокращении льгот. Отчетливо прослеживается принцип: чем лучше сорганизованы  группы специальных интересов для  осуществления коллективных действий, тем больше льгот для них сохранено.

В 1993-1995гг. государственные  и муниципальные библиотеки, музеи, филармонические коллективы, театры были освобождены от налога на прибыль. С января 1996г. действие этой льготы ограничено только прибылью, полученной от основной деятельности данных учреждений, причем из их числа исключены негосударственные  организации. Ранее не облагалась налогом  прибыль, направляемая предприятиями, принадлежащими благотворительным  фондам и творческим союзам, на содержание этих организаций. С 1996г. данная льгота отменена для благотворительных  фондов и сохранена для творческих союзов.

Принятые решения еще  более ухудшили экономические условия  деятельности учреждений культуры и  благотворительных организаций, для  которых доходы от предпринимательской  деятельности стали важнейшим средством  выживания и осуществления своей  профильной деятельности. Сокращение налоговых льгот шло в разрез с развитием законодательства о  некоммерческих организациях. Принятые в 1995г. Федеральные Законы О благотворительной  деятельности и благотворительных  организациях и О некоммерческих организациях создали необходимые  правовые условия для того, чтобы  некоммерческие и благотворительные  организации не могли использоваться как прикрытие для коммерческих структур, утаивающих доходы от налогообложения. Но финансовым и налоговым органам  удобнее не прилагать усилия по организации  предусмотренного законодательством  контроля за работой некоммерческих организаций, а просто лишать их налоговых  льгот.

В конце 1996г. Государственная  Дума внесла по предложению Правительства  новые изменения в налоговое  законодательство. Они, в отличие  от изменений, произведенных годом  раньше, более последовательны, специфицированы (затрагивают не все доходы от предпринимательской  деятельности некоммерческих организаций) , не носят столь явного дискриминационного характера. Освобождение от налога на добавленную стоимость на товары и услуги, производимые и реализуемые  лечебно-производственными мастерскими  при психиатрических и психоневрологических учреждениях, а также общественными  организациями инвалидов, теперь не распространяется на подакцизные товары, минеральное сырье и полезные ископаемые. Освобождение от налога на прибыль религиозных объединений  и общественных организаций инвалидов, а также льготы по налогообложению  прибыли принадлежащих или созданных  этими организациями предприятий  теперь не распространяются на прибыль, полученную от производства и реализации подакцизных товаров, минерального сырья и полезных ископаемых.

Здравоохранение: борьба за продолжение реформы 

Лето 1996 года стало урожайным  на концепции продолжения реформ в здравоохранении. Но ни правительство, ни Минздрав своей концептуальной позиции  не определили. Наиболее заметными действиями правительства в сфере здравоохранения в 1996г. стали преобразование в августе Министерства здравоохранения и медицинской промышленности в Министерство здравоохранения и внесение в октябре в парламент законопроекта об изменениях и дополнениях в Законе О медицинском страховании граждан в Российской Федерации.

Снятие с Минздрава  административной ответственности  за состояние медицинской промышленности вполне оправдано и является необходимым  шагом по пути формирования системы  здравоохранения, отвечающей условиям рыночной экономики.

Этого нельзя сказать о  позиции правительства в отношении  системы медицинского страхования. Вновь, как и в 1995г., предпринята  попытка пересмотра существующей модели обязательного медицинского страхования. Подготовленный законопроект отражает прежде всего интересы работников органов  управления здравоохранением. Он предусматривает  замену элементов рыночного регулирования  в системе обязательного медицинского страхования (ОМС) государственным  регулированием. Негосударственные  страховые организации исключаются  из числа субъектов ОМС. Территориальные  фонды ОМС, которые сейчас являются независимыми субъектами ОМС, будут  превращены в учреждения, подведомственные органам исполнительной власти. Из законопроекта исключены положения  о добровольном медицинском страховании, которое в результате остается без  достаточной правовой базы. Фактически законопроект предполагает воссоздание  в новой форме государственной  системы здравоохранения.

Уже сам факт внесения правительством указанного законопроекта воспринят  в некоторых субъектах РФ как  разрешение провести желаемые для медицинских  чиновников изменения в модели ОМС. В декабре истекшего года в  Республике Марий Эл по инициативе правительства республиканский  фонд ОМС исключил страховые медицинские  организации из системы финансирования ОМС.

В случае принятия законопроекта  система здравоохранения лишится  внутренних побудительных стимулов поддержания и улучшения качества медицинской помощи, защиты интересов  пациентов, роста эффективности  использования ресурсов. Проблемы, порожденные непоследовательностью  и фрагментарностью реформы, проводимой в здравоохранении, предполагается решить путем отказа от принципов  страховой медицины как основы организации  здравоохранения в рыночной экономике.

Сразу после внесения правительственного законопроекта в Государственной  Думе появился альтернативный законопроект, который отражает интересы страховых  медицинских организаций и предполагает продолжение широкомасштабных преобразований, но без должного учета тех реальных сложностей, с которыми столкнулось  введение ОМС. Ход обсуждения проектов в Государственной Думе показывает, что в сфере здравоохранения  сложилась ситуация примерного равновесия сил между тремя группами специальных  интересов: медицинскими чиновниками, фондами ОМС, страховыми медицинскими организациями. При этом становятся проблематичными любые изменения  в законодательстве о медицинском  страховании.

Образование

В развитии образовательной  сферы в 1996г. не наблюдалось сколь-нибудь существенных изменений отношения  государственных органов власти к проблемам реформирования и  усиления государственной поддержки  этой сферы. Недофинансирование существующих образовательных учреждений, декларативность  принимаемых решений, и, как следствие, усиление социальной напряженности  в среде работников образовательных  учреждений - все эти проблемы приняли  хронический характер.

В 1996г. наблюдалась дальнейшая реструктуризация сети образовательных  учреждений. При сохранении общего числа дневных общеобразовательных  учреждений на уровне 1995г., количество гимназий увеличилось на 9.6%, лицеев - на 11. %. Однако число посещающих их учащихся остается достаточно низким и составляет лишь 5.5% от всех школьников. То же относится и к негосударственным  общеобразовательным школам, которые, несмотря на некоторый рост (2.4% в  сравнении с 1995г.) , охватывают чуть более 0.2% учащегося контингента.

Рост престижа высшего  образования выразился в сохранении, начиная с 1992г., тенденции роста  поступающих вузы (в 1996г. увеличение на 7% по сравнению с 1995г.) . В то же время сокращается численность  принятых на обучение в государственные  средние специальные учебные  заведения (99% к уровню 1995г.) .

Наибольшую динамику в  своем развитии демонстрируют негосударственные  высшие учебные заведения, доля которых  в 1996г. составила уже 30% (1995г. - 25%) от общего числа всех вузов России. Ориентированные  на подготовку наиболее востребуемых рыночной экономикой специалистов, эти  вузы выпустили в 1996г. 13 тыс. специалистов, что на 71% превышает показатель 1995г. Для сравнения: аналогичный показатель по государственным вузам составил 5%.

Стремление стабилизировать  свое финансовое положение обусловило дальнейшее развитие в вузах системы  платного обучения. На условиях полного  возмещения затрат в вузах России в 1996г. обучалось 326.1 тыс. студентов  или 11.6% от числа всех студентов (1993г. - 3.7%, 1994г. - 4.6%, 1995г. - 8.7%) . На контрактной  основе в государственных вузах  и средних специальных учебных  заведениях обучалось соответственно 3% и 2% студентов.

Развитие негосударственного сектора в сфере образования, который, по сути, является единственным проявлением реальных институциональных  преобразований в этой сфере, заметно  осложнилось с принятием в 1996г. новой редакции Закона Об образовании. Среди основных поправок, вошедших в новую редакцию закона и заметно  ущемляющих положение негосударственных  образовательных учреждений, следует  выделить следующие: -равными правами  при поступлении в вузы теперь обладают лишь только выпускники тех  негосударственных школ, которые  имеют не только лицензию, но и государственную  аккредитацию; -право на получение  отсрочки от призыва на воинскую службу распространяется только на вузы, имеющие  государственную аккредитацию, а  количество их среди негосударственных  исчисляется единицами; -из текста закона исключены положения: о праве  негосударственных вузов, прошедших  государственную аккредитацию, на получение  бюджетного финансирования; о предоставлении личного государственного образовательного кредита. Тем самым государство  отказывается от бюджетного финансирования негосударственных вузов; -окончательно запрещается приватизация образовательных  учреждений.