Повышение эффективности социальной политики

Первый вариант: общественный сектор сох равняется доминирующим как в финансировании, так и  в предоставлении медицинских услуг, но наряду с ним формируется сеть добровольного медицинского страхования, которая играет дополнительную роль.

Второй вариант: государственный  сектор и обязательное медицинское  страхование остаются ведущими в  финансировании здравоохранения, а  частный сектор развивается параллельно. Действующие частные клиники  указывают на перспективность этого  варианта. Оставаясь частными, они  могут обращаться за финансовой помощью  из фонда социального страхования  на оказание социально значимых видов  медицинских услуг.

Третий вариант: ликвидируется  единый фонд медицинского страхования  и вместо него вводятся страховые  кассы, действующие на принципах: а) территориального обязательного медицинского страхования; б) профессионального, отраслевого, корпоративного.

Четвертый вариант: лица с  доходами выше среднего исключаются  из сферы обязательного медицинского страхования и лечатся только в частном секторе. Обязательное медицинское страхование распространяется только на ограниченный круг медицинских  услуг. Частный сектор становится ведущим  в оказании медицинских услуг. Последствие  этого варианта очевидно - легализовалось бы серьезное социальное неравенство  в медицинском обслуживании.

Польша. Принципы государственных гарантий в социальной сфере 

Определяя роль государства  в сфере социальной политики, польские теоретики и практики говорят  о формировании новой модели этой политики, которая, с одной стороны, не может игнорировать многие организационные  формы, функционировавшие в условиях реального социализма (например, общественные фонды потребления, социальную деятельность предприятий и т.д.) , а с другой - должна учитывать организационные  и структурные изменения рыночного  характера. Отрыв же социальной деятельности государства от экономических реалий на этапе трансформации, быстрая  коммерциализация тех сфер деятельности, где раньше распределительные функции  выполняло государство, ликвидация старой социальной инфраструктуры толкает  государственную социальную политику в направлении благотворительности, которая оказывается малоэффективной  перед лицом нарастающих явлений  социальной деградации. Сегодня в  Польше общепризнанно, что предпосылкой создания основ многоуровневой социальной деятельности на этапе трансформации  является возрождение местного самоуправления, основанного на общественной инициативе, активизирующего семью и личность, добровольческие организации, группы взаимопомощи. В новой модели социальной политики именно они должны быть партнерами как государственной администрации, так и местного самоуправления в  обеспечении и распределении  средств для деятельности организаций, оказывающих общественные услуги. Основным методом хозяйствования в сфере  социального обслуживания и решения  социальных проблем местного масштаба является партнерство государственных  и общественных организаций. Это  предполагает множественность и  разнородность субъектов локальной  социальной политики и их тесную интеграцию.

Такая интеграция и должна стать основой эффективной системы  государственных социальных гарантий. Именно на формирование такой структуры  субъектов социальной политики и  ориентирован Закон о социальной помощи. Этот закон был принят в  Польше 29 ноября 1990 г. Он заменил действовавший  ранее закон от 1923 г. и множество  частных ведомственных инструкций и постановлений. 4 января 1993 г. был  принят новелизованный текст этого  закона, который с незначительными  изменениями действует до настоящего времени. Закон создал новую базу функционирования системы социальной помощи в стране и ее структуру, опирающуюся  на формируемые структуры самоуправления. Он также определяет порядок взаимодействия государственных органов и органов  местного самоуправления. Однако переход  от формально-лозунгового самоуправления к формированию реальных социальных субъектов на местах требует не только создания формально-правовых рамок, что  в целом уже осуществлено, но и, что гораздо труднее, реальной активизации  деятельности органов территориального самоуправления (гмины должны иметь  финансовые и материальные возможности, а также уметь их использовать) .

Поэтому одним из направлений  изменений в социальной сфере  является децентрализация (хотя, как  отмечают исследователи, наблюдаются  и центростремительные тенденции) , создающая предпосылки для лучшего  изучения потребностей и рационализации деятельности в сфере социальных услуг. Одновременно со всей остротой выявляются территориальные диспропорции как в самих социальных потребностях, так и в возможностях их удовлетворения. Бедные территории, как правило, больше отстают в развитии сфер удовлетворения элементарных потребностей: образования, здравоохранения, социальной помощи и  т.д. В то же время у них меньше средств для удовлетворения этих потребностей.

Сегодня в Польше пока отсутствует  долгосрочная концепция социальной политики и почти в неизменном виде сохраняются институты социальной политики, действовавшие на предыдущем этапе развития. Одним из достоинств социальной политики, реализуемой в  Польше сегодня, является стремление не форсировать реформы и не начинать кардинальных изменений без четкого  представления о целевой модели. Однако рано или поздно выбор между  перераспределительной, либерально-социалистической или либеральной моделью обозначит  кардинальные изменения в субъектно-объектной  структуре социальной политики (государство - организации самоуправления - профсоюзы - религиозные организации и конфессии - рынок - семья и т.д.) . Именно поэтому  в Польше многочисленные проекты  реформ в отдельных сферах социального  обслуживания (здравоохранение, система  пенсионного обеспечения, система  социальной защиты безработных, защиты семьи, детства и материнства, противодействия  бедности, степень децентрализации  прав и обязанностей субъектов социальной политики и др.) находятся в стадии общественного обсуждения, на которой  и выявляются плюсы и минусы того или иного варианта, степень его  общественной эффективности и возможные  потери.

Достаточно быстро и эффективно была создана система смягчения  такого социально опасного явления, как безработица; угрожающий характер нарастания бедности в обществе заставил уже в самом начале реформ оперативно переориентировать политику на помощь семье, повысив ее адресность, в первую очередь, путем передачи части функций  и финансовых средств с государственного на местный уровень.

В Польше, как и в других странах Центральной и Восточной  Европы, создаются новые для этих стран организационные формы  социальной защиты тех групп населения, которые больше всего пострадали от рыночных преобразований - организации  социальной помощи. Возникновение рынка  труда в условиях глубокого спада  производства, либерализации экономики  и начала процессов структурной  перестройки породило быстрое нарастание массовой безработицы, что стало  причиной динамичного развития инфраструктуры рынка труда и, прежде всего, бюро по трудоустройству, выполняющих сегодня  административно-социальные функции  по отношению к безработным. В  Польше, как и в других странах  Восточной и Центральной Европы, возрастают трудности бюджетного финансирования расходов на социальные нужды. Процессы трансформации, протекающие в условиях экономического кризиса, сопровождаются кризисом публичных финансов, частично связанным с изменением источников бюджетных поступлений.

В последние годы в Польше предпринимались многочисленные попытки  разработки концепции реформы господствовавшей более сорока лет государственной  монополии в сфере здравоохранения . Все они пока не увенчались успехом. Среди причин слабой эффективности попыток реформирования системы здравоохранения эксперты выделяют прежде всего отсутствие общей концепции стратегических целей реформы, а также единой воли во властных структурах относительно проведения реформы здравоохранения (здравоохранение зачастую используется политиками для политической игры) .

Очевидно, что при разработке реформы системы здравоохранения  речь может идти о смешанной модели: при заметной роли государства должны развиваться страховые формы  в виде самострахования, общественного  страхования, взаимного страхования  и частного страхования.

В сфере социальной помощи формируется разветвленная сеть учреждений во главе с публичными организациями, осуществляющими помощь и подчиняющимися как органам  государственной администрации (воеводские центры) , так и органам местного самоуправления (на уровне города, городского района и гмины) . Они взаимодействуют  с подчиненными им центрами стационарного  или полустационарного обслуживания и оказывают соответствующие  услуги на дому, используя для этого  частные агентства, которые предоставляют  сиделок и младший медицинский  персонал.

По оценке польских специалистов, развитие сферы социальных услуг  в первой половине 90-х гг., несмотря на растущие бюджетные дотации, замедлилось, потому что все больше средств  отвлекается на решение проблемы безработицы и проблемы бедности, а на развитие науки, здравоохранения  и образования средств, как всегда, не хватает.

Организационная структура социальной защиты

Соотношение финансирования сферы социального обслуживания из государственного бюджета и из местных бюджетов является сегодня  одним из важных показателей передачи на места прав и обязанностей по развитию сферы социального обслуживания населения. Хотя расходы местных  органов власти на эти цели (за счет собственных средств) не являются преобладающими, тем не менее они составляют уже  почти 50% совокупного финансирования сферы культуры, почти 20% - просвещения, воспитания и здравоохранения, почти 22% - сферы социальной опеки. Однако это не отражает реальный финансовый поток, проходящий через органы власти на местах. Так, например, основная часть  средств, выделяемых государством на борьбу с безработицей и ее последствиями, проходит через местные органы по трудоустройству, выплачивающие пособия  по безработице и осуществляющие профессиональную переподготовку. Вопреки  возможностям и провозглашенным  намерениям, социальная составляющая расходов государственного бюджета  увеличивается. При этом следует  отметить, что социальная эффективность  этого увеличения относительно невелика, а общественность воспринимает социальные расходы как снижающиеся по сравнению  с социалистическим этапом развития.

По новому закону важным направлением деятельности местных  органов стала помощь в обеспечении  экономической самостоятельности  физических лиц (семей) . Порядок и  принципы ее предоставления определяются особыми распоряжениями министерства труда и социальной политики. Подобная помощь может оказываться в натуральной  или в денежной форме. Помощь в  натуральной форме состоит в  предоставлении оборудования и инструментов, позволяющих организовать собственное  рабочее место, в том числе  и для инвалидов. Помощь в денежной форме может предоставляться  в виде единовременного целевого пособия или беспроцентного займа. Заем может быть полностью или частично списан, если это обеспечит более быстрое достижение целей социальной помощи.

Текущее пособие предоставляется  лицам, нетрудоспособным по возрасту или  инвалидности, в связи с воспитанием  ребенка, нуждающегося в постоянной опеке или уходе, лицам, которые  не могут работать из-за инвалидности, полученной до достижения ими 18 лет (независимо от материального положения этого  лица) . Величина текущего пособия составляет 28% той средней заработной платы, которая является основной для начисления и пересчета пенсий и текущих  пособий, а также разницы между  доходом на одного члена семьи  и минимальной пенсией.

Временное пособие предоставляется  лицам (семьям) в том случае, если их доход (или на одного члена семьи) не превышает минимальной пенсии или если их доход и денежные ресурсы, находящиеся в их распоряжении, недостаточны для удовлетворения насущных потребностей, возникающих в связи с длительной болезнью, инвалидностью, невозможностью работать, отсутствием права на получение  соответствующего семейного пособия, а также в других обоснованных законом случаях. Органы местной  власти определяют срок, на который  предоставляется временное пособие, а его размер также составляет 28% от средней заработной платы.

По новому Закону центр  тяжести социальной помощи на местах, таким образом, переносится на семью, которая и становится основным и  наиболее многочисленным клиентом этой службы.

ГЛАВА 3. ПРИМЕНЕНИЕ МИРОВОГО ОПЫТА В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ  РАЗВИТИЯ ОТРАСЛЕЙ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ В РОССИИ.

Главными особенностями  положения дел в отраслях социально-культурной сферы в 1996г. стало ощутимое сокращение их финансирования из федерального бюджета, образование устойчивой задолженности  государства по выплате заработной платы, вызванный этим высокий уровень  забастовок. Продолжающаяся деградация деятельности государственных и  муниципальных систем здравоохранения, образования, культуры вплотную приблизила их к ситуации, когда дальнейшее функционирование всей совокупности социально-культурных учреждений невозможно, и неизбежным становится обвальное приостановление  их деятельности.

Финансирование 

Расходы из государственного бюджета на здравоохранение, образование, культуру, искусство и средства массовой информации в 1996г. составили в сопоставимом выражении 65% от величины этих ассигнований в 1991г. Сеть государственных и муниципальных  учреждений здравоохранения, образования, культуры за эти годы не уменьшилась, а наоборот возросла за счет передачи в муниципальную собственность  ведомственных объектов социальной инфраструктуры. Выделяемых государством средств недостаточно, чтобы обеспечить минимальные потребности государственных  и муниципальных социально-культурных учреждений для предоставления гражданам  бесплатной медицинской помощи и  образования. Главной проблемой  для социально-культурной сферы  в настоящее время является разрыв между унаследованными от эпохи  социализма широкими обязательствами  государства перед своими гражданами в области предоставления социальных услуг и реальным объемом их бюджетного финансирования. Сохранение этого разрыва  обрекает эту сферу на дальнейшую деградацию.