Повышение эффективности социальной политики

2.4. СОВРЕМЕННЫЕ  МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В  ВЕНГРИИ И ПОЛЬШЕ 

Опыт трансформации экономики  в странах Центральной и Восточной  Европы показал, что ход экономической  реформы во многом зависит от поддержки  населением нового политического и  экономического курса и от прореформистского  общественного консенсуса. По мере реализации нового курса стало ясно, что высокая социальная цена реформ способна не только поставить под  угрозу саму общественную трансформацию, но даже повернуть ее вспять. Поэтому  одно из важнейших условий реализации экономических преобразований - разработка эффективной системы социальных гарантий населения. Задача социально-экономической  политики на современном этапе становления  рыночных отношений состоит в  том, чтобы социальная цена не была непомерно высокой для широких  слоев населения. В последнее  время в большинстве стран  особое внимание уделяется выработке  новой концепции социальной политики, адекватной рыночным условиям хозяйствования и позволяющей смягчить негативные последствия проводимых реформ. Особое внимание в проведении такой политики уделяется системообразующей роли государства, без активного вмешательства  которого процесс реформирования чреват весьма негативными социальными  последствиями. Ниже представлены материалы, дающие представление об основных направлениях изменений в системе социального  обеспечения, происходящих в Венгрии  и Польше.

Венгрия. Выбор  системы социальной защиты

Венгерская система социальной защиты имеет почти 100-летнюю историю. Она возникала одновременно с  немецкой и является старейшей в  Европе. В период социализма эта  система развивалась исключительно  в государственных рамках, являясь  по сути частью госбюджета. Несмотря на определенную эволюцию, социальная система  до сих пор сохраняет преимущественно  перераспределительный характер, преодоление  которого наталкивается на объективные  трудности.

После смены общественной системы (1990 г.) Венгрия твердо следует  курсу на вступление в ЕС и преобразование законодательной базы основных систем, включая социальную, в соответствии со стандартами этой международной  организации.

Как известно, после Второй мировой войны в развитых странах  мира сложились различные социальные системы, которые можно классифицировать следующим образом:

Либеральная модель .

Доминируют универсальные, скромные по размеру трансферты, общий  низкий уровень социальной защиты и  индивидуального социального страхования. Основная задача социальных институтов - коррекция влияния рынка. Структуру общества характеризует социальный дуализм. Большинство членов общества зависит от рынка, меньшинство - от государства. Либеральная модель характерна для США, Канады, Австралии.

Корпоративно-этатическая (консервативная) модель .

Социальные права граждан  определяются принадлежностью к  социальной группе с тем или иным социальным статусом. Доминирует социальная система немецкого (бисмаркского) типа. Относительно малую роль играют индивидуальные социальные выплаты. Иерархические  вертикальные связи относительно невелики. Но государственно-организованная перегруппировка  доходов-расходов, в том числе  социальных выплат, приобретает здесь  более значительные масштабы, чем  в либеральной модели. Программа  поддержки доходов выполняет  роль, консервирующую общественный статус, придавая ему легитимность. Инструменты  социального обеспечения связаны  с традиционными ценностями, которыми являются семья и церковь. Консервативная модель существует в Австрии, Германии, Италии и Франции.

Социал-демократическая  модель. Идеология: “Каждый участвует, поэтому каждый содействует” . Декларируется  независимость индивидуума от рынка, государства, семьи. Ставит целью осуществление  социального равенства на возможно более высоком уровне. Характерны универсальные методы, преобладает  поддержка основного дохода. Степень  перераспределения доходов и  социальный расходов значительно выше в сравнении с либеральной  и консервативной моделью. Акцент на поддержание занятости трудоспособного  населения, на взаимосвязь труда  и благосостояния. Равные права на социальное обеспечение имеют представители  “рабочего класса” и “среднего  класса” . К социал-демократической  модели более всего близки скандинавские  страны, прежде всего Швеция.

До начала радикальных  общественных преобразований венгерская модель представляла специфическое  сочетание консервативной и социал-демократической  моделей. Поскольку этот гибрид не укладывался  в указанную выше международную  классификацию, он получил в трудах венгерских специалистов название “коммунистически-консервативная модель” . Для этой модели была характерна тесная связь социальных гарантий с  трудовыми отношениями: последние  давали право на пенсию, на часть  семейных пособий, не говоря уже о  значительных льготах, связанных с  отдыхом, лечением, воспитанием детей  и т.п. Начиная с 60-х годов, среди  методов социальной защиты на первый план все более выдвигается поддержка  доходов.

Институциональная основа системы  была полностью государственной, чрезмерно  централизованной. Не допускалось создание коммерческих организаций, добровольных страховых обществ, частных образовательных  и медицинских учреждений. Государственная  монополия на социальную защиту исключала  свободу гражданина в выборе форм и методов социального обеспечения.

С началом системных преобразований венгерская система социальной защиты, обремененная деформациями социалистического  наследия, развивается в направлении  смешанной консервативно-либеральной  модели. Управление ею утратило исключительно  централизованный характер. Устойчива  тенденция к децентрализации  социальной защиты населения на уровень  местного самоуправления. Местные органы играют все возрастающую роль в определении  социальных приоритетов, в удовлетворении региональных потребностей. Стабильно  сокращается доля натуральной помощи и соответственно растет доля денежных форм социальной помощи. Среди критериев, определяющих право на получение  социальной помощи, на первое место  выдвигается нуждаемость. Среди  идеологических приоритетов на первый план выдвигается семья и церковь.

Выбор страхового типа социального  обеспечения усилил корпоративно-самоуправленческий характер венгерской социальной системы. Кроме того, он открыл дорогу для более жесткой ее увязки с заработками. Однако экономический кризис и чрезмерная затратность социального обеспечения не позволили последовательно осуществлять увязку социального страхования с заработками. Против жесткой увязки действовали введенные социальные минимумы, лимитирование максимумов, индексация, связанная с инфляцией. Вследствие этого стали распространяться социальные выплаты в одинаковой фиксированной сумме (flat rate) . Так, в 1992 г. две трети пособий по безработице соответствовали размеру минимальной зарплаты или были ниже ее.

Реформирование  социальной защиты населения в начале переходного периода.

Кардинальные изменения  в структуре доходов, их сильная  дифференциация выявили неадекватность сложившейся социальной системы  различия в доходах. Это потребовало  пересмотра практики использования  такого социального инструмента, как  поддержка доходов, и усиления целевой  направленности в использовании  социальных средств.

Целевое использование неадекватно  социальной помощи. Например, до сих  пор семейные пособия устанавливались  в фиксированной сумме, независимо от уровня доходов их получателей. Целевое  использование учитывает количество детей и низкие душевые доходы. Целевое использование - т.е. распространяемое только на часть социальных расходов. Например, вместо нынешней универсальной  системы социального страхования  временной нетрудоспособности (бюллетени) ее финансирование передается работодателям, а соответствующие выплаты предлагается рассматривать как часть дохода незарплатного типа.

Целевое использование применительно  к пенсионной системе означает отказ  от универсальной системы и переход  к базовой государственной пенсии, а сверх ее - добровольное пенсионное страхование граждан. Целевое использование  означает также ликвидацию всех нецелевых  видов помощи, например, дотаций  к ценам и т.п. Таким образом, усиление целевой направленности в  использовании ограниченных денежных и натуральных социальных средств  становится в Венгрии генеральным  направлением реформирования системы. Акцент переносится на преимущественную помощь низкодоходным лицам и  семьям.

В связи с этим актуализировалась  проблема определения черты бедности и выбора экономической категории, определяющей минимальную социальную гарантию.

Основные направления  структурных реформ в социальной сфере Общие подходы 

Реформирование пенсионной системы, здравоохранения, образования  проводится в рамках бюджетной реформы. Еще не сформировалась единая концепция, поэтому можно отметить лишь основные подходы, особенность которых заключается  в совместном реформировании двух блоков - социального обеспечения и местного самоуправления. Такая связка объясняется  тем, что, во-первых, венгерская социальная система децентрализована на уровень  местного самоуправления, во-вторых, по объему расходов в консолидированном  бюджете оба этих блока примерно равны и одинаково значимы.

Сложился консенсус относительно отхода от нынешней практики финансирования образования и здравоохранения. Большинство экспертов склоняются к введению социальных нормативов, исходя из количества жителей на территории самоуправления, числа учеников, приходящихся на одного учителя, больных на одного врача, затрат на зарплату и т.п., что, по их мнению, сделает невозможным  отраслевое лоббирование и в конечном счете послужит рационализации и  оптимизации социальных расходов.

Однако эксперты Минфина  не разделяют такого подхода. По их мнению, введение одинаковой нормативной  суммы социальных расходов на каждого  жителя, ученика, больного, помноженной  на множество так называемых приоритетных задач и на 3 200 самоуправлений было бы неподъемным с точки зрения финансирования, и ликвидировало  бы нынешнюю одинаковую сумму бюджетной  дотации каждому самоуправлению в размере 2 млрд. фор. Финансисты предлагают: сократить число дотируемых социальных задач с 27 до 13, а число основных нормативов социальной поддержки школьного  образования сократить с 5 до 2.

Не достигнуто консенсуса по важным вопросам: что должно лежать в обосновании социальных субсидий - нуждаемость или субъектное право; должны ли органы местного самоуправления руководствоваться исключительно  законами Госсобрания, самостоятельными решениями в рамках закона или  собственными решениями с бюджетной  гарантией.

Преобразование  пенсионной системы.

В предлагаемом варианте новой  пенсионной системы остается доминирующим обязательное пенсионное страхование, “трудовая” по характеру пенсия по старости. Вместе с тем она теснее связывается с пенсионным возрастом, трудовым стажем и личным доходом. Для  увязки всех этих элементов имеется  опробированная мировым опытом методология.

Сформировались контуры  так называемой трехуровневой пенсионной системы. Первый уровень - базовая пенсия, определяемая на основе субъектного  права, финансируемая за счет уплачиваемого  каждым работником налога в размере  “какой-то небольшой доли” прожиточного минимума, второй уровень - обязательный пенсионный страховой тариф. Эти  два уровня обеспечивали бы примерно 60% нынешнего пенсионного обеспечения. Остающуюся часть дополнит третий уровень - добровольный пенсионный страховой  взнос. Комитет бюджетной реформы  поставил задачу поэтапного формирования единой пенсионной системы с нормативным  возрастом в 65 лет. Приближение к  ней должно начаться с 1997 г. постепенным  увеличением пенсионного возраста. В отличие от Комитета Минфин предлагает повысить пенсионный возраст до 62 лет  уже с 1 июля 1996 г., но сделать это  “гибко” , предоставляя возможность  выбора и даже “возврата” к нынешнему  пенсионному возрасту. По мнению Минфина, постепенный уход государства из двух традиционных для него сфер социального  обеспечения - пенсионного и здравоохранения - в конечном счете, должен сопровождаться снижением страховых тарифов.

Варианты реформирования здравоохранения.

За прошедшее десятилетие  кардинально изменилась система  финансирования здравоохранения. Обязательное медицинское страхование было выведено из госбюджета, что способствовало автономии здравоохранения. Государственные  лечебные учреждения перешли на уровень  местного самоуправления, получила легальную  нишу частная врачебная практика. Решающая часть оплаты семейного  врача зависит теперь от результативности лечения.

Несмотря на заметные изменения  в целом сохранилась централизация  в управлении медучреждениями, не учитывающая  должным образом потребности  и финансовые возможности пациентов. Именно эти обстоятельства тормозят повышение эффективности системы  здравоохранения.

До формирования единой концепции  в рамках правительственного стабилизационного  пакета проводится рационализация больничного  хозяйства. Существенно сокращается  число больничных коек со 100 тысяч  до 50-70 тысяч. С 1996 г. определение числа  больничных коек и численности врачей передается т. н. региональным страховым  кассам. Финансирование здравоохранения  перестает быть традиционно централизованным, осуществляется с учетом местных потребностей и централизованно определяемых нормативов. Легализируется элитное больничное обслуживание, полностью оплачиваемое пациентом, вводится дополнительная оплата ряда больничных услуг для пациентов, обслуживаемых в рамках обязательного медицинского страхования. Подготовка концепции реформирования здравоохранения находится на стадии альтернативных вариантов.