Механизм управления бюджетными расходами

      Финансовый  контроль представляет особую сферу деятельности органов местного самоуправления по сбору и анализу информации о действительном финансовом состоянии управляемого объекта и эффективности принятых управленческих решений. В ходе финансового контроля сопоставляют текущие и плановые финансовые показатели, проверяют адресное и целевое использование финансовых ресурсов, оценивают правомерность действий финансовых работников и руководителей, непосредственно участвующих в распределении финансовых средств.

      При осуществлении механизма управления расходами местного бюджета важно соблюдать системность в принятии управленческих решений. В основе системности лежит научный подход обоснования методики финансового планирования, прогнозирования и программирования; организации оперативного управления местными финансовыми ресурсами; методов финансового контроля. Все это позволяет выработать новые инструменты регулирования финансовых потоков, выявить преимущества одних направлений развития финансов и бесперспективность других, создает дополнительные предпосылки к развитию финансового механизма, непосредственно участвующего в процессе управления расходами местного бюджета.

      Далее рассмотрим сущность управления расходами  местного бюджета.

      Расходование  бюджетных средств в соответствии с положениями БК РФ допускается только на основании реестра расходных обязательств, который обязаны вести органы местного самоуправления. Под реестром расходных обязательств муниципального образования понимается  используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Фактически реестр – это правовая основа бюджетных расходов, свод муниципальных правовых актов, определяющих гарантированные населению муниципальные услуги и выполняемые органами местного самоуправления функции, с расчетом необходимого объема бюджетных средств.

      Формирование  реестра расходных обязательств в управленческом аспекте означает прежде всего анализ и проектирование приоритетов в деятельности органов МСУ. Формирование и ведение реестра в правовом аспекте – это осуществление регулирования порядка решения вопросов местного значения, установление гарантий населению в данном муниципальном образовании и обеспечение выполнения обязанностей органов местного самоуправления по реализации установленных гарантий.

      В муниципальных образованиях на финансирование вопросов местного значения средств  обычно недостаточно. Это требует  проведения жесткого контроля обоснованности финансирования мероприятий, определения приоритетов в муниципальной деятельности и в формировании расходной части бюджета. Цели деятельности должен определить представительный орган в рамках выбранной стратегии муниципального образования. Также представительный орган обязан осуществлять определение приоритетов как при разработке стратегии и программ развития, так и при ежегодном рассмотрении документов и материалов, необходимых для формирования бюджета очередного года.

      Критериями  определения приоритетности функции  и услуги являются:

      - гарантированность гражданам;

      - массовость;

      - влияние на деятельность субъектов  предпринимательства;

      - социальная значимость (существенные  негативные последствия при неисполнении).

      Определение по муниципальным правовым актам  категорий и числа потребителей услуг и сравнение различных расходных обязательств по показателю массовости позволяет оценить востребованность, значимость услуг, мероприятий для жителей муниципального образования, эффективность вложения бюджетных средств, спрогнозировать социальные последствия изменения объема финансирования тех или иных расходных обязательств.

      Формирование  и ведение реестра расходных  обязательств, бюджетное финансирование только расходов, предусмотренных реестром, позволяет добиться точного соответствия правового, финансового и управленческого обеспечения деятельности органов власти. Реестр расходных обязательств используется и как инструмент контроля обоснованности финансирования тех или иных расходов.

      Расходные обязательства муниципального образования  – это обусловленные муниципальным правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из местного бюджета. В числе расходных обязательств кроме обычных выделяются публичные обязательства и публичные нормативные обязательства.

      Публичные обязательства муниципального образования  – обусловленные нормативным  правовым актом расходные обязательства муниципального образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным актом порядок его определения (расчета, индексации).

      Публичные нормативные обязательства муниципального образования – публичные обязательства  перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в  установленном соответствующим  нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации. К публичным нормативным обязательствам не относятся выплаты физическому лицу, предусмотренные статусом муниципальных служащих, а также лицам, замещающим муниципальные должности, работникам бюджетных учреждений, лицам, обучающимся (воспитанникам) в муниципальных образовательных учреждениях.

      Расходные обязательства муниципального образования  возникают в результате:

      - принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

      - принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

      - заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

      В частности, при решении вопросов местного значения, связанных с организацией какой-либо сферы деятельности, расходные обязательства могут возникнуть из установления в муниципальных правовых актах перечня оказываемых населению услуг за счет средств местного бюджета и выполняемых функций, муниципальных стандартов и нормативов по оказанию услуги (услуг), принятых планов и программ деятельности по достижению установленных целей в различных отраслях муниципального хозяйства, из заключенных соглашений по совместной деятельности в области оказания услуг и (или) реализации социальной ответственности (межмуниципальное сотрудничество)  и т.п.

      При «создании условий» для какой-либо сферы расходные обязательства  возникают из принятия программ создания (развития) инфраструктуры оказания услуг, территориального планирования, поддержки предпринимательства, административных регламентов выполнения функций органами местного самоуправления и т.п.

      Расходные обязательства муниципального образования  по вопросам местного значения устанавливаются  органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. Муниципальные социальные стандарты, нормативы финансирования определяются только муниципальными правовыми актами. Так как БК РФ предусматривает четкое разделение бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы, установление расходных обязательств муниципального образования органами государственной власти, а, следовательно, законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов РФ не допускается.

      Муниципальные правовые акты, устанавливающие расходные  обязательства по вопросам местного значения в каждом конкретном муниципальном  образовании должны определять:

      - конкретные цели деятельности по каждому вопросу местного значения, требующему решения именно в этом муниципальном образовании,

      - задачи, направления деятельности,

      - необходимые мероприятия, программы и проекты,

      - результаты, которые должны быть получены,

      - муниципальные стандарты, как характеризующие оказываемые услуги, так и стандарты муниципальной деятельности по тому или иному вопросу местного значения.

      Необходимость установления расходных обязательств и ведения их реестра вынуждает органы местного самоуправления регламентировать и продумывать свою деятельность по всем вопросам местного значения.

      Расходные обязательства муниципального образования  по исполняемым отдельным государственным  полномочиям устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления  в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.

      Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления части переданных по соглашениям полномочий по вопросам местного значения органов местного самоуправления иного типа муниципального образования, устанавливаются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления на основании указанных соглашений, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов .

      Необходимо  отметить, что при исполнении государственных полномочий или переданных по соглашениям полномочий иных типов муниципальных образований, органы местного самоуправления, исполняющие полномочия, должны выполнять установленные органами государственной власти или соглашениями между органами местного самоуправления нормативы расходов, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций или трансфертов. Если же нормативы в МО превышаются, то финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. При этом в соответствии с ч. 5 ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий только в случаях и порядке, предусмотренных Уставом муниципального образования. Практика показывает, что лишь у небольшого количества муниципальных образований Уставом определены такие случаи и порядок. Это приводит к незаконности осуществления названных расходов.

      В связи с вышеизложенным органам  местного самоуправления необходимо при подготовке и рассмотрении проекта местного бюджета учитывать методику расчета субвенций или трансфертов и контролировать соблюдение указанных нормативов. В особенности это касается финансирования образовательного процесса, так как зачастую нормативы по наполнению классов, учебной нагрузке преподавателей и иные в муниципальных образованиях не соблюдаются.

      Органы  местного самоуправления не вправе  устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ. К таким случаям, например, относятся предоставленные органам местного самоуправления статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ дополнительные права¹⁶.

      Устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, органы местного самоуправления могут только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

      Принятие  и включение расходного обязательства  в реестр является не только основанием для выделения в проекте бюджета  средств на его исполнение, но и  требует обязательного финансирования данного обязательства. То есть все принятые в муниципальном образовании расходные обязательства подлежат включению в бюджет на очередной финансовый год. При недостаточности средств бюджета на финансирование действующих расходных обязательств, часть из них должна быть приостановлена или отменена в соответствии с выбранными приоритетами и стратегией муниципального образования.

      Если  органами местного самоуправления принимается  нормативный правовой акт, предусматривающий  увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Используемая до настоящего времени в муниципальных правовых актах формулировка: «финансовому органу изыскать средства на исполнение данного решения» противоречит бюджетному законодательству РФ.