Основные проблемы правового регулирования в сфере кадастра недвижимости на примере города Москвы

Акты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат опубликованию в журнале «Вестник Росреестра» и размещению на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в сети Интернет.

Многочисленные информационные письма Управления Роснедвижимости по Московской области по вопросам ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности действуют в части, не противоречащей законодательству, не являются общеобязательными правовыми актами и имеют сугубо информационно-справочный характер.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Таблица 5 — Правовая основа государственного кадастра недвижимости

1.4 ФЦП как инструмент создания автоматизированной системы ведения гкн и кадастрового учета

На фоне разработки и принятия Закона шли работы по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра. В 1996 году Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 932 утверждается федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»[31]; Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 745 утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (2002 - 2008 годы)[32]; Постановлением правительства РФ от 13.09.2005 N 560 (ред. от 02.02.2010) утверждена подпрограмма "создание системы кадастра недвижимости (2006-2012годы).

В августе 1996 г. по решению Правительства Российской Федерации, начала создаваться государственная система земельного кадастра России в рамках Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра", рассчитанной на период 1996 - 2000 г.г. Государственным заказчиком программы был определен Госкомзем России.

Программа предусматривала разработку нормативной правовой базы земельного кадастра, системное и техническое проектирование, разработку программно-технических комплексов учета, организацию систем связи и информационной безопасности, проведение инвентаризации земель, развертывание инфраструктуры обеспечения функционирования автоматизированной системы, создание системы подготовки и повышения квалификации кадров. Ожидалось, что к концу 2000 года система будет сдана в промышленную эксплуатацию.

Реализация программы затруднялась целым рядом обстоятельств, главными из которых были проблемы с формированием законодательной базы и недостаточное финансирование.

Излишняя политизация "земельного вопроса", споры вокруг нового Земельного кодекса РФ резко тормозили продвижение всех технических законов, связанных с землей. В результате первым, в 1998 году, появился закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и лишь в 2000 году закон "О государственном земельном кадастре". Это не могло не сказаться на эффективности реализации программных мероприятий, поскольку отсутствие закона сдерживало завершение разработки методических и технологических документов кадастрового учета, широкое внедрение программно-технических комплексов, организацию обучения специалистов и т.д.

Вместе с тем, финансирование программных мероприятий из бюджетов всех уровней осуществлялось недостаточно. Из федерального бюджета было получено менее 20% намеченных средств, а из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов около 25% ассигнований, что послужило веской причиной продления действия программы на 2001 год.

Настоящей потребностью для государства стало создание единой системы государственного учета недвижимости. Первым шагом в этом направлении явилось поручение Президента России, подписанное по итогам заседания Государственного совета, обсуждавшего "земельный вопрос", Правительству Российской Федерации предпринять в 2001 году организационные меры по созданию на базе системы государственного земельного кадастра единую систему государственного учета недвижимости. В этой связи, в плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2001 год предусмотрена подготовка соответствующего федерального закона. Ответственным за подготовку законопроекта было определено Минимущество России. В октябре 2001 года Федеральным Собранием Российской Федерации принят новый Земельный кодекс РФ, установивший, что объектами учета государственного земельного кадастра являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества. В ноябре текущего года Минимущество России представило Правительству РФ проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О государственном земельном кадастре".

1.5 Итоги ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра».

В конце ФЦП была создана нормативная законодательная база системы государственного земельного кадастра России, развернута сеть специализированных земельных кадастровых учреждений, сформирована инфраструктура поддержки и сопровождения автоматизированной системы, включающая учебные и региональные кадастровые центры, разработаны и внедрены программно-технические комплексы кадастрового учета, подготовлено более 14 тыс. специалистов кадастрового учета. Таким образом, в настоящее время функционирует автоматизированная система государственного земельного кадастра, состоящая из более чем 2000 локальных автоматизированных баз данных, в которых содержится информация о земельных участках и их правообладателях, сведения о качественных и количественных характеристиках земель, их кадастровой стоимости, наличии иных объектов недвижимости, неразрывно связанных с землей, а также о границах административных образований, территориальных зонах и иная кадастровая информация.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра функционирует.

Глава 2. Проблемы системы Государственного кадастра недвижимости в настоящее время.
2.1 Приоритеты государства в системы государственного землеустройства в настоящее время.
      В системе государственного землеустройства, мониторинга и учета земель государственный кадастр недвижимости (ГКН) в настоящее время играет особую роль. При этом многими участниками землеустроительного процесса значение государственного землеустройства, как основы организации рационального использования земель и их охраны, зачастую нивелируется.
       Государство все меньше финансирует землеустроительные работы и переносит центр тяжести финансового обеспечения землеустройства на заинтересованные физические и юридические лица. Однако ни одно высокоразвитое государство, исходя из своих геополитических, социально-экономических и экологических соображений, не отказывается от управления земельными ресурсами через систему землеустройства.
      Система государственного землеустройства включает в себя государственный кадастр недвижимости как основу технического учета земель, государственный мониторинг земель – как основу актуализации сведений о состоянии земель и непосредственно землеустройство – как основной механизм рационального управления земельным фондом.
К сожалению, на сегодняшний день из всей связанной системы государственного землеустройства финансируется только ГКН, хотя в развитых европейских странах в полной мере финансируется вся система землеустройства в целом.
       Главными целями государственного земельного кадастра, в период действия 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 являлись информационное обеспечение управления земельными ресурсами, землеустройства, контроля за использованием и охраной земель, др. На данный момент основными задачами ведения государственного кадастра недвижимости стали: сбор, систематизация, хранение, обобщение, обновление и предоставление пользователям информации о недвижимом имуществе.
2.2 Современная система государственного кадастра недвижимости в Российской Федерации.
Государственный кадастр недвижимости является основным информационным ресурсом, обеспечивающим защиту прав на недвижимое имущество и управление земельным фондом. Поэтому проблемы системы ГКН оказывают влияние на интересы физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.
Существует ряд недостатков нынешней системы государственного кадастра, а так же ошибки, допущенные в области кадастра в последние годы и некоторые последствия неверной государственной политики в области кадастра. На сегодняшний день система устройства ведения кадастра недвижимости недостаточно эффективна.
В последнее время система кадастра недвижимости претерпела сильные изменения: менялись руководители и начальники на местах, чтобы свести к минимуму коррупированность, специалисты, отработавшие много лет в этой сфере, становятся ненужными. Все это отрицательно сказывается на процессе повышения эффективности этой системы и люди не ощущают каких-либо положительных сдвигов. До сих пор внесение в государственный кадастр сведений об объектах недвижимости идет очень медленными темпами.
Постоянно перестраивается структура органов государственной власти в сфере кадастровых отношений, меняются названия подразделений, занимающихся вопросами ГКН, руководители разных уровней. Сложно подсчитать количество и оценить масштабы перестановок и переустройства за сравнительно короткий срок в этом управлении. Да и самого названия «Государственный кадастр недвижимости» еще недавно не существовало, а был государственный земельный кадастр и технический учет строений и сооружений.
Существующая система и производимые внутри нее действия и изменения не влияют положительно на результаты ведения государственного кадастра недвижимости. На примере нескольких территориальных управлений Росреестра и по РФ в целом, видно, что регистрация прав собственности на земельные участки, а также договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности идет очень низкими темпами. Данные приведены в таблице 1.

Таблица 1(Информация о регистрационных действиях с земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, право постоянного (бессрочного) пользования которыми не переоформлено юридическими лицами в установленном порядке)

2.3. Новые законодательные реформы.
Необходимо отметь о новых законах и поправках в земельном законодательстве, таких как Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости», вызвавший множество споров среди юридического сообщества, другие законы и подзаконные акты, появившиеся в последнее время.

При разработке законопроектов в области земельных отношений не учитываются многие факторы, что не дает законам работать в полную силу и делает их противоречащими друг другу, а значит, создаются условия для коррупции.
При вступлении нового закона в свою полную силу многое остается по-прежнему: простые люди, как стояли в огромных очередях по службам, для того, чтобы получить очередные бумаги, так и стоят. Посетители территориальных органов Росреестра или других государственных учреждений зачастую не знают, зачем они сюда пришли и что от них хотят. Куда идти и что делать дальше. На все свои вопросы люди получают пространные комментарии «специалистов» этих структур, что еще больше запутывает их.
С другой стороны, у настоящих профессионалов в области землеустройства и кадастров есть большое желание упорядочить существующие вопросы и проблемы, значительно их приуменьшить. Кадастровыми работами, технической инвентаризацией, землеустройством должны заниматься настоящие специалисты, работающие в этой области, которые должны быть призваны оградить людей от «бумажных» проблем, а не добавить их. Они не должны быть заинтересованы в затягивании времени, не должны подвергаться никакому влиянию и давлению, а качество их работы должно быть на порядок выше, чем на данный момент у сотрудников Росреестра. На этих местах люди должны быть заинтересованных непосредственно в работе и результате, а для этого нужно подумать, как их заинтересовать.

2.4 Основные причины неэффективности системы ГКН.
Итак, определим причины неэффективности системы ГКН:
- высокая коррупционная уязвимость;
- неэффективная организационно-правовая структура подразделений Росреестра и ФГУ «Кадастровая палата»;
- отсутствие заинтересованности государственных служащих, специалистов территориальных отделов Росреестра и ФГУ «Кадастровая палата», как и других учреждений в выполнении обязанностей, возлагаемых на них (зачастую и отсутствие четкой регламентированности этих обязанностей);
- отсутствие в Росреестре грамотрных специалистов в сфере землеустройства, кадастра, технической инвентаризации, геодезии, картографии, других областях;
- несовершенная, неотработанная законодательная база;
- невозможность обеспечения качественного и эффективного обслуживания населения.

2.5 Проблемы по совершенствованию системы гкн.
Назрела необходимость в совершенствовании системы государственного кадастра недвижимости. Анализ сложившегося состояния кадастра земель указывает, прежде всего, на острую необходимость принятия головного федерального закона, регулирующего земельные отношения, то есть Земельного кодекса РФ. Действующее федеральное законодательство в этой области в отдельных вопросах не урегулировано, противоречиво и имеет пробелы.