Основные проблемы правового регулирования в сфере кадастра недвижимости на примере города Москвы

Екатерина II, желая подвинуть вперед эту важную часть управления, вместе с изданием знаменитого указа о генеральном межевании учредила при Сенате межевую экспедицию; этой экспедиции были вверены как административные, так и судебные вопросы по межевым делам. В 1794 году экспедиция была преобразована в межевой департамент[12].

Межевая инструкция различала владение бесспорное до 19 сентября 1765 года, владение спорное, которое манифест застал уже спорным, владение спорное, в котором спор начался после манифеста. Споры до манифеста почитались добросовестными. Предполагалось, что прежние споры начались в то время, когда еще не было известно общее распоряжение правительства - оставить в силе спокойное, действительное владение и воспретить всякому дальнейшее распространение своего бесспорного владения, какое у кого манифест застал.

Чтобы облегчить соглашение между совладельцами, в 1839 г. были учреждены посреднические комиссии, а «постоянное ходатайство по делам межевания» возложено на особых посредников. При безуспешности попыток склонить совладельцев к взаимным уступкам и достигнуть соглашения споры между ними подлежали передаче на разрешение судов. По мере того, как специальное межевание подвигалось вперед, должности посредников и посреднические комиссии упразднялись, так что к началу ХХ века посредники сохранились только в нескольких губерниях, а посреднических комиссий не было уже нигде. Специальное межевание производилось в те времена по взаимному соглашению совладельцев на основании «полюбовных сказок», утверждаемых губернскими правлениями. При невозможности достигнуть полюбовного соглашения каждый из совладельцев имел право потребовать размежевания в судебно-межевом порядке[13].

Начатое в 1766 году межевание пошло так быстро, что к концу царствования Екатерины II работы уже были закончены в 18 губерниях.

В развитие результатов генерального межевания в 1836 году в тех губерниях, где генеральное межевание было завершено, были созданы особые комитеты для собрания сведений о землях общего и чрез полосного владения[14], выработки правил их размежевания. В том же году в Санкт-Петербурге был учрежден Особый комитет «для совокупного рассмотрения предложений губернских комитетов». Одновременно с этим соучастникам общих владений было предложено в течение 3-х лет согласиться о наилучшем размежевании их земель и, составив соответствующий проект, просить уездные суды о формальном его засвидетельствовании и установлении границ в натуре. Эти распоряжения, известные под названием «Приготовительные меры к специальному размежеванию земель по государству», успеха не имели, несмотря на ряд стимулов, предусмотренных для землевладельцев.

Дело размежевания двинулось лишь со времени учреждения в 1839 году особых посреднических комиссий и выборных посредников, имевших своею главной задачей склонить владельцев к межеванию, срок которых был определен на 2 года, в 1841 году продлен еще на 5 лет и в 1846 году - еще на 5 лет[15].

Генеральное межевание активно продолжалось до конца 19 столетия. Новый импульс к упорядочиванию поземельной собственности дали столыпинские реформы, направленные на массовый передел (разверстание) земель крестьянских общин в единоличные наделы. Однако реформа была прервана чередой революций и приходом к власти советов.

Новая власть исходила из необходимости проведения земельной реформы на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю и объекты недвижимости и передачи земли в руки тех, кто ее обрабатывает. Одним из первых практических шагов по реализации этой программы стал Декрет ВЦИК «О земле» от 26 октября 1917г.[16], который провозгласил отмену частной собственности на землю. Сделки с недвижимостью были запрещены в декабре 1917 г. Декретом ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» от 20 августа 1918г.[17] был определен правовой статус городских земель и недвижимости. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, подлежали передаче в распоряжение местных органов власти.

Принятие новых законодательных актов закрепило непосредственное распоряжение единым государственным земельным и жилищным фондом за народными комиссарами и местными органами власти. Функции управления недвижимостью были переданы Управлению коммунального хозяйства НКВД и исполкомам.

После 1917г. складывается ситуация когда земля, де факто, перестает быть объектом налогообложения со всеми вытекающими отсюда последствиями. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельных книгах. Такая система управления государственной собственностью на средства производства и землю не способствовала развитию кадастровых работ в России и коренным образом изменила путь развития кадастра[18].

В 1922 г. принимается Земельный кодекс РСФСР[19]. В основе новых земельных отношений лежит государственная собственность на землю. Конституция РСФСР (1937г.)[20] закрепляет, что советское государство является единым и единственным собственником на землю. Земля изъята из гражданского оборота. В тоже время советская власть не отказывается от учета земель, называя такой учет социалистическим землеустройством. Под землеустройством понималось – система мероприятий по отводу, размежеванию и внутрихозяйственному устройству земель, установление точных границ земельных массивов[21]. Землеустройство имело не только техническое, но и правовое значение, т.к. оно связано с возникновением, изменением и прекращением земельных правоотношений, с закреплением конкретных прав на землю, предоставляемых тем или иным субъектам землепользования.

Впервые термин «государственный земельный кадастр» в современном понимании появился в 1968 г. в связи с принятием 13 декабря Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[22].

Между тем, первоначально земельный кадастр выполнял в основном фискальные функции, а лишь потом к ним стали добавляться правовые функции, связанные с регистрацией и защитой прав собственности на землю и в целом на недвижимость.

В советский период земельный кадастр полностью утратил фискальную и частично правовую функции в части учёта земель. Все кадастры (земельный, градостроительный, и др.) создаваемые в Советской России, поскольку ведутся исключительно в государственных целях, формируются на основе сугубо ведомственных требований к каждому конкретному ресурсу, и, в первую очередь в интересах общегосударственного управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве[23].

С либерализацией земельных отношений в конце 1980-х – начале 1990-х гг. начало оформляться понимание государственного земельного кадастра, близкое к современному.

В начале 90-х гг. принимается Земельный кодекс РСФСР[24], ряд программных актов, и актов регулирующих общие вопросы ведения государственного земельного кадастра. Так, например, можно выделить Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации"[25].; Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра (утв. постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. N 622); Распоряжение Совета Министров - Правительства РФ от 7 октября 1993 г. N 1786-р «О разработке концепции Единого государственного кадастра РФ»; Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость"[26].

Государственный земельный кадастр определялся как система необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель (ст.110 Земельного кодекса РСФСР).

Ведение государственного земельного кадастра на всех уровнях было возложено на соответствующие комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам.

Однако действующие в этот период акты (Земельный кодекса РСФСР, Указ Президента Российской Федерации от 11.12.93 N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость") закрепляли лишь самые общие требования к содержанию и назначению государственного земельного кадастра.

Порядок ведения государственного земельного кадастра в условиях перехода к рынку недвижимости, состав сведений и документов, функции органов осуществляющих его ведение, права и обязанности субъектов кадастровых отношений - эти и другие проблемы в указанных документах не решались и не имели своего развития в других нормативных актах действующего земельного законодательства.

Принятие земельного и гражданского кодексов[27] и принятых в их развитие законов, регулирующих имущественные отношения[28], законодательства направленного на охрану и воспроизводство земли как основного средства производства поставило перед земельным кадастром новые задачи. Основными задачами нового понимания государственного земельного кадастра были названы: организация учета земли и обеспечение на этой основе рационального использования земли, с учетом интересов различных отраслей народного хозяйства, рачительного отношения к земле как к основному средству производства, гарантий прав собственников, владельцев, пользователей земли, полноты сбора налоговых платежей за землю[29].

О необходимости принятия закона о государственном земельном кадастре заговорили в 1997 году. В 1998 проект такого закона был подготовлен Правительством РФ и внесен в Государственную Думу РФ. 2 января 2000 года, Федеральный закон №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»[30] (далее – Закон о земельном кадастре) был подписан Президентом РФ.

Принятый Закон закрепил систему норм, которые в сравнении с ранее действующими разрозненными актами, в логической последовательности раскрыли основные понятия государственного земельного кадастра и самого закона; содержание, цели, задачи и принципы его ведения; установили права и обязанности участников кадастровых отношений; определили состав кадастровых работ, обеспечивающих формирование и обновление сведений земельного кадастра, а также подробно раскрыли порядок ведения государственного земельного кадастра.

1.2 Правовое регулирование земельных правоотношений на современном этапе

Современное  правовое регулирование земельных отношений основывается на ряде законодательных актов:

-          Земельный кодекс РФ;

-          Градостроительный кодекс РФ;

-           Гражданский кодекс Российской Федерации;

-           Воздушный кодекс Российской Федерации;

-           Жилищный кодекс Российской Федерации;

-           Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации;

-          Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 г. № 221;

-          Федеральный закон "О землеустройстве" от 18.06.2001 г. № 78;

-          Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 г. № 101;

-          Федеральный закон "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 г. № 172;

-          Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15.04.1998 г. № 66;

-          Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 11.06.2003 г. № 74;

-          Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве" от 07.07.2003 г. № 112;

-    Федеральный закон от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ
(ред. от 12.12.2011) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.04.2012);

-      Федеральный закон от 03.12.2008 N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";

- Федеральный закон от 16.07.1998 N 102-ФЗ
(ред. от 06.12.2011) "Об ипотеке (залоге недвижимости)"
(Глава XI. Особенности ипотеки земельных участков);

- Федеральный закон от 08.11.2007 N 261-ФЗ
(ред. от 19.07.2011) "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(Глава 6. Земельные и имущественные отношения в морском порту);

- Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ
(ред. от 28.11.2011) "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(Глава 4. Особенности использования земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог);

- Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ
(ред. от 06.12.2011) "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (Глава 7. Порядок предоставления земельных участков, расположенных в границах особой экономической зоны, и порядок пользования указанными земельными участками);

- Федеральный закон от 16.07.1998 N 101-ФЗ
(ред. от 19.07.2011) "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"
(Глава III. Права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов, земельных участков в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения);

- Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ
(ред. от 19.07.2011) "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(Глава 3. Особенности регулирования градостроительных и земельных отношений в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр);