Организационно-правовой механизм работы органов местного управления с обращениями граждан

В литературе существует мнение, что омбудсмен представляет собой форму либо орган законодательной или исполнительной власти, поэтому он выступает от имени государства, и, соответственно выполняет его функции и обладает государственно – властными полномочиями. Однако опыт функционирования данного института показывает, что омбудсмен не наделен властью устанавливать общеобязательные нормы поведения и проводить их в жизнь. В его распоряжении находятся главным образом диспозитивные методы: подготовка предложений и рекомендаций, гласная критика должностных лиц. Омбудсмен не изменяет и не отменяет решений и действий государственный органов и должностных лиц. Из этого следует, что он не может быть отнесен к органу или форме какой-либо ветви государственной власти.

Думается, что для Республики Беларусь на первоначальном этапе самым оптимальным вариантом будет следующая система избрания уполномоченного по правам человека: широкое участие представителей всех ветвей власти – Парламента, Президента, Премьер-министра, Председателей Конституционного суда Республики Беларусь, Верховного суда Республики Беларусь, Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь и Генерального Прокурора Республики Беларусь.

Следует отметить, что еще в 1998 году на парламентских слушаниях по проблеме прав человека введение в Республике Беларусь уполномоченного по правам человека называлось крайне своевременным, исключительно актуальным и общественно полезным событием. Был подготовлен даже соответствующий проект закона, однако эти рекомендации остаются до сих пор нереализованными. На мой взгляд, немаловажная роль здесь отводится Президенту Республики Беларусь. Александр Григорьевич Лукашенко не видит необходимости создания в республике института Уполномоченного по правам человека. «Эти вопросы (защиты прав человека) сосредоточены по всем уровням власти. Мы и без уполномоченного обеспечиваем право человека на жизнь, право иметь работу, зарабатывать, кормить свою семью. В России в свое время создали институт Уполномоченного по правам человека. Демократа туда назначили. И что к России стали лучше относится?» – заметил Президент Республики Беларусь. Думается, что руководство страны по данному вопросу должно занимать более активную позицию, ведь, во-первых, права человека не ограничиваются тем перечнем, который привел Президент Республики Беларусь. Во-вторых, дело не в отношении к Беларуси мирового сообщества, а в отношении государства к своим гражданам.

Целесообразно создать в Республике Беларусь Бюро уполномоченного по правам человека, в структуру которого можно включить непосредственно самого уполномоченного, а также профессиональных правоведов в функции которых входил бы отбор дел для расследования и изучения. На первоначальном этапе целесообразно было бы ввести двух омбудсменов: 1) уполномоченного по правам человека в гражданской сфере (конституционное, гражданское, жилищное, трудовое и т.д.) 2) уполномоченного по правам человека в уголовной сфере.

Наделение уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы послужит действенным средством совершенствования законодательства, особенно в части работы с обращениями граждан.

Омбудсмен будет способствовать налаживанию международного сотрудничества, повысит авторитет Республики Беларусь перед мировым сообществом, вызовет интерес иностранцев к политической, экономической, социальной и культурной жизни белорусского народа.

Уполномоченный по правам человека охраняет как частные, так и общественные интересы, гарантирует осведомленность граждан об ошибках и злоупотреблениях администрации, способствует рационализации управленческого процесса, его «прозрачности» для общества.

3.2 ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Изучение материалов, касающихся обращений граждан в странах Западной Европы и США побуждает заключить, что порой проблемы в данном направлении решаются совершенно иным, отличным от белорусского и российского, путем.

В развитых странах Запада сложилась практика, согласно которой работа с обращениями граждан является лишь одной из административных процедур, институт которых, в свою очередь, очень хорошо развит. Вместе с тем, на должном уровне находится и институт адвокатуры, который, в случае необходимости всегда «спешит на помощь» гражданам, не удовлетворенным деятельностью того или иного государственного органа или должностного лица. Грубо говоря, работа с обращениями граждан в нашем понимании, например, в США имеет место лишь тогда, когда в рассмотрении дела участвуют, как минимум три стороны: обратившийся с заявлением гражданин, представитель государственного органа и адвокат, защищающий интересы гражданина. Просто так «ради отписки» ни одно должностное лицо не станет давать на обращение гражданина никаких ответов.

Законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. Многие государства имеют давние традиции регламентирования административных процедур. Строгие формализованные правила совершения управленческих действий должностными лицами, государственными органами и учреждениями уже давно существуют во многих странах и в виде законов. Так, в Австрии соответствующие законы были приняты в 1928 г., в Польше – 1930 и 1960 гг., в Чехословакии – 1930 и 1955 гг., в Венгрии – 1956 г., в Югославии – 1956 г., в США – 1946 г., в Германии – 1953 и 1976 гг., в Швейцарии – 1968 г.

В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами.

В США с 1996 г. действуют правила административной процедуры, в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами [15, с. 1-2].

В зарубежной практике принято выделять следующий примерный перечень административных процедур:

1.                  Организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений).

2.                  Принятие решений (правовых актов, устных решений и др.).

3.                  Использование информации (документооборот).

4.                  Совершение юридических действий (лицензирование и т.п.).

5.                  Проведение координации.

6.                  Осуществление контроля.

7.                  Деятельность в рамках целевых программ.

8.                  Рассмотрение обращений граждан.

9.                  Рассмотрение предложений общественных объединений.

10.             Разрешение разногласий и споров и др.

Изучение международного опыта в части работы с обращениями граждан и сопоставление изученного с белорусскими реалиями позволяет сделать ряд выводов, предполагающих совершенствование работы в данном направлении в нашей стране.

Целесообразно наделить понятие «обращения граждан» статусом административной процедуры. Далее на законодательном уровне закрепить компетенцию в решении тех или иных вопросов и, в случаях не решения вопроса на месте, назначать адвоката. Тем самым параллельно будет проверяться компетенция того или иного должностного лица и его соответствие должности.

Для  разрешения спорных вопросов, предполагающих смешанную компетенцию, существует возможность ввести институт омбудсмена. Управляющий по защите прав человека должен быть опытным профессионалом в области права. Его основной обязанностью должно стать рассмотрение наиболее важных и коллективных обращений. Можно ввести дополнительное понятие «массовое обращение» – это обращение, например, более 100 граждан, либо повторное коллективное обращение по одному и тому же вопросу.

Для пресечения огромного количества так называемых «отписок», можно письменные ответы гражданам заменить вызовами в назначенное время в тот или иной государственный орган. В присутствии компетентного наблюдателя, должностное лицо будет доступным языком сообщать заявителю о проделанной по факту обращения работе и о принятом решении. В случае удовлетворенности ответом, гражданин должен будет ставить свою подпись под графой «вопросы по данному обращению разрешены и дополнительных разъяснений не требуют». Дополнительно, будет частично решена извечная проблема «бумажной волокиты». Кроме того, не уверенный в своей правоте, гражданин, скорее всего, при таком ведении дел не станет писать обращение.

В конституциях зарубежных стран СНГ закреплено право граждан на петицию, т.е. обращение в государственные органы по общественно значимым вопросам (ст. 40 Конституции Беларуси; ст. 35 Конституции Узбекистана и др.). В Узбекистане действует Закон «Об обращениях граждан» от 06.05.1994. Согласно этому Закону граждане имеют право на обращение в защиту своих законных прав и интересов; на восстановление компетентными органами государства и общественными объединениями их нарушенных прав.

Запрещается преследование граждан и членов их семьи в связи с обращениями и принуждение их к участию в действиях в защиту обращений.

Обращения граждан могут иметь форму предложений, заявлений и жалоб. Каждый имеет право обращаться с заявлениями, предложениями и жалобами в компетентные органы государства, учреждения или к народным представителям как индивидуально, так и коллективно, в защиту своих конституционных прав и в пользу других лиц и организаций.

Обращения, поданные в установленном порядке, подлежат обязательному рассмотрению в сроки, установленные законом. Отказ в приеме обращений запрещается.

Жалоба может быть подана в государственный орган, общественное объединение, должностному лицу лично или уполномоченным на то лицам. Предложения граждан рассматриваются в установленные сроки (как правило, месяц со дня их поступления, а не требующие дополнительного изучения – не позднее 15 дней). Неправомерный отказ или нарушение без уважительных причин сроков рассмотрения обращений, принятие необоснованного, противоречащего закону решения либо разглашение сведений о личной жизни граждан, а также другие нарушения законодательства об обращениях граждан влекут дисциплинарную ответственность должностных лиц в порядке, установленном законодательством, если за эти действия не предусмотрена административная или уголовная ответственность.

Преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, общественное объединение, предприятие, учреждение, организацию либо за содержащуюся в обращении критику, а также нарушения законодательства об обращениях граждан, причинившие существенный вред государственным или общественным интересам, охраняемым законом правам граждан, влекут уголовную ответственность виновных лиц в соответствии с законодательством [21].

3.3.           НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

              Работа с обращениями граждан связана с непосредственным контактом с гражданами, глубоким вниканием в их проблемы, а также порой психологической помощью гражданам, чьи проблемы вызывают последствия для их душевного состояния.

Согласно ст. 15 Закона Республики Беларусь от 1 июля 1999 г. N 274-З «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» принудительные меры безопасности и лечения применяются по решению суда в отношении граждан, страдающих психическими расстройствами (заболеваниями), совершивших общественно опасные деяния, по основаниям и в порядке, предусмотренных Уголовным и Уголовно-процессуальным кодексами Республики Беларусь. Принудительные меры безопасности и лечения применяются в психиатрических (психоневрологических) учреждениях.

Таким образом, в случаях, когда тот или иной гражданин не признан в судебном порядке совершившим общественно опасное деяние, вызванное его душевным заболеванием, данный гражданин имеет полное право, обеспеченное Конституцией, на обращение в государственный орган по любому, интересующему его вопросу. Результатом мягкости указанного Закона является значительный процент обращений граждан, не несущий в себе адекватной информации и зачастую во многих случаях являющихся набором несвязанных между собой фраз. Данное обстоятельство не только снижает эффективность работы государственных органов в части работы с обращениями граждан, так как отнимает рабочее время на вопросы, по сути не изложенные, но и порождает риск психических травм самих работников.

Целесообразным видится внесение поправки в действующий Закон, которая определяла бы действия граждан, за которые необходимо накладывать ограничение на обращения в государственные органы в течение определенного периода. Под ограничением здесь понимается, например, возможность обращения лишь в случае сопровождения гражданином, не имеющим данного ограничения. Нарушений прав человека здесь нет и даже наоборот – видна их защита. Человек, чья проблема не в тексте обращения, а глубоко в подсознании требует помощи не от представителей органов государственной власти, а от психологов.

В дополнение к предложениям об эффективности работы с обращениями граждан, стоит отметить еще несколько моментов. Например, согласно Закону Республики Беларусь «Об обращениях граждан» коллективным обращением является любое обращение от двух и более граждан, безо всяких оговорок. На практике мы часто сталкиваемся с ситуацией, когда обращение подписано, например мужем и женой одной супружеской пары. Такое обращение является коллективным и требует приоритетного рассмотрения относительно индивидуального обращения. В результате нередко складывается ситуация, когда в первую очередь рассматриваются обращения, в которых изложены относительно незначительные проблемы. Например, муж с женой жалуются на шум со стороны соседей, а в то же время одинокий пенсионер требует не начисленную за последние два месяца пенсию.