Организационно-правовой механизм работы органов местного управления с обращениями граждан

Постепенная замена столбцовой формы делопроизводства тетрадной, начавшаяся с 1700 г., повлияла на изменение оформления челобитной. Трудности в использовании свитков при составлении выписей из столбцов и экономия бумаги при тетрадной форме делопроизводства по сравнению со столбцовой явились главными причинами отмены царем Петром I с 12 июня 1700 г. столбцов и введения тетрадной техники документирования деятельности центральных и провинциальных учреждений: «…дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице, и в том исходило бумаги много… А как учнут писать в лист и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше». Но на практике столбцовая традиция сохранялась еще более двадцати лет (в приказных избах она продержалась приблизительно до 1726 г., а в вотчинных конторах и дольше).

Не менее важным нововведением царя Петра I стало изменение написания даты в челобитьях и других документах. Ведь до 1 января 1700 г. в Московском царстве применялся порядок летосчисления от Сотворения мира, а с 1 января 1700 г. – от Рождества Христова. Смена порядка летосчисления была закреплена в именном царском указе от 19 декабря 1699 г. «О писании впредь января с 1 числа 1700 года во всех бумагах лет от Рождества Христова, а не от Сотворения Мира». В этом же указе было дано следующее разъяснение: «Считать 1 января 7208 года – 1 января 1700 года, а 1 января 7209 года – 1 января 1701 года».

Царь Петр I, как известно, много путешествовал по Европе, знал европейские языки и читал книги на немецком языке. Поэтому неудивительно, что он больше привык к латинской азбуке, которая, как и многое западноевропейское, казалась ему красивее и лучше отечественной. В 1708–1711 гг. Петр I предпринял реформу русской письменности, устранив надстрочные знаки (титло), упразднив несколько букв и узаконив другое (приближенное к латинским шрифтам того времени) начертание оставшихся букв – так называемый гражданский шрифт, взамен церковнославянского, что значительно упростило составление официальных документов, в том числе и челобитных.

Ряд указов молодого царя определил правила составления челобитных, заметно отличающиеся от предыдущего порядка, установленного в царствование Алексея Михайловича. Теперь для рукоприкладства (подписи) использовалась не оборотная, а лицевая сторона первого листа. Кроме того, царским указом от 30 декабря 1701 г. всем сословиям запрещалось в челобитных и других документах именоваться полуименами и уничижительными (признание себя ничтожным) именами, например Семейка Яковлев сын Наумов или Михулка Афанасьев сын Лысков и т. п., и предписывалось подписываться полным именем. В марте 1702 г. специальным царским указом вводилась новая форма челобитий, подаваемых на имя царя. Начиналось обращение формулой: «Державнейший царь, государь милостивейший», потом должно было следовать изложение вопроса. Сама просьба начиналась со слов: «Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества…». Завершающей фразой должна была быть формулировка: «Вашего Величества нижайший раб»66. Введение этикетной формулы «раб» вместо именования челобит­чика «холопом», не означающей рабства в прямом смысле слова, скорее соответствовало более позднему «покорный слуга» и обусловлено тем, что слово «раб» в то время было более литературным и менее унизительным, чем «холоп».

В начале XVIII в. обозначились явные признаки упадка приказной системы управления, связанного с сокращением по воле царя Петра I полномочий Боярской Думы, усилением роли судей приказов, сбоями в деятельности приказов и постоянными отлучками царя из столицы. Приказная система к концу XVII в. действительно стала весьма неэффективной, поскольку способствовала лишь распылению финансовых ресурсов, так как каждый из приказов собирал налоги с какой-либо части государства и тратил эти сборы на свои цели. Кроме того, губернская реформа 1708–1719 гг., разделившая все Московское царство сначала на восемь, а затем на двенадцать губерний, передала нити управления, прежде находившиеся совместно в руках царя и Боярской Думы, в ведение территориальных правителей, подчинявшихся только царю. Образованием губерний наносился решительный удар по традиционной приказной системе, которая теряла объект управления.

Появление губерний влекло за собой ликвидацию территориальных приказов, таких, например, как Поместный, Земский и др., которые трансформировались в отделения (столы) Московской губернской канцелярии, поскольку ранее властные полномочия этих приказов охватывали территорию, оказавшуюся в составе внушительной по масштабам Московской губернии. Однако неудовлетворительные результаты функционирования губернского аппарата скоро показали Петру I, что необходим координирующий работу аппарата высший орган, облеченный особым доверием царя. Этим органом в 1711 г. взамен упраздненной Боярской Думы стал Сенат, которому губернии были поставлены в подчинение, так же как и оставшиеся приказы. Наконец в 1718 г. Петр I решил ввести коллежскую систему управления. Внутренняя организация коллегий четко закреплялась в инструкциях и штатных расписаниях. Коллегии действовали на началах коллективного принятия решений, регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда. Таким образом, иерархическо-учрежденческая «лестница» создаваемого царем Петром I аппарата государственного управления включала: 1) Сенат; 2) коллегии; 3) губернии.

Со времен царя Петра I устанавливается новое понимание закона. В отличие от закона предыдущей приказной эпохи в виде коллективно выработан­ного мнения на основе традиций и обычаев, петровский закон выступает как воля самодержавного государя, «правильно объявленная». Поэтому не случайно в XVIII в. решение конкретного дела и формулировка правовых норм становятся исключительной прерогативой управленческих бюрократических учреждений. В апреле 1714 г. изданием указа «О подаче просьб о всяких делах в городах Комендантам, по неудовольствию на Комендантов Губернаторам, а на сих последних Правительствующему Сенату и о недерзании подавать просьбы Ц. В. в противность сего порядка» был установлен новый порядок административных инстанций, наподобие военного ранжирования, для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей». В нем определялась следующая последовательность обращений к властям: комендант (города) – губернатор – Сенат – царь. Нарушать этот порядок царь Петр I запретил.

В то же время была сохранена возможность рассмотрения челобитий царем, но только в случае обращения по этому вопросу самого Сената: «Но разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, которого по уложению решить самому Сенату без Именного от Е.Ц.В. указа отнюдь будет нельзя: тогда ему Сенату кроме их челобитчиков доносить Его Величеству, и получа указ, решить». Примечательно, что Петр I сохранил норму Соборного Уложения 1649 г. о том, что адресовать все челобитные следовало только на имя царя: «…указал всех чинов людям бить челом ему, Великому государю». Таким образом, этим указом продолжилось начатое еще Судебником Ивана IV (ст. 7) законодательное запрещение подавать просьбы непосредственно царю.

В одном из правовых актов, касающихся порядка организации судопроизводства, – «Кратком изображении процессов и судебных тяжеб» от 26 апреля 1715 г. была прописана процедура рассмотрения челобитья в суде, которая состояла из следующих этапов: 1) принесение челобитной судье; 2) принятие челобитной; 3) возбуждение дела; 4) извещение ответчика об этом и вызов его в суд; 5) открытие судебного заседания, его подготовительная часть; 6) изложение челобитчиком своих претензий; 7) ответ ответчика; 8) возражение челобитчика на ответ ответчика; 9) новое возражение ответчика; 10) исследование судом доказательств сторон; 11) порядок составления и оглашения приговора, а также вопросы обжалования приговоров: поводы для этого, органы, являющиеся второй инстанцией, порядок обжалования. Специальная глава была посвящена порядку представления челобитий (глава III «О челобитчике»), обязывающая излагать просьбу кратко и ясно. Также вводилась норма, по которой челобитчик мог лишь два раза обращаться в суд с челобитной по одному и тому же вопросу. Процедура подачи челобитных усложнилась, но вместе с тем приобрела более четкие организационные принципы, действовавшие на постоянной основе.

Важное место в серии царских указов, изменяющих старинный порядок подачи челобитий на имя царя, занимают три указа: от 17 декабря 1718 г. «Объявление и Указ Е.Ц.В. в народ, каким образом с будущего 1719 г. челобитчикам поступать»77, от 22 декабря 1718 г. «О неподаче Государю проше­ний о таких делах, которые принадлежат до разсмотрения на то учережден­ных Правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат под смертною казнию»78 и от 15 июля 1719 г. «О неподаче просьбы в высший суд, минуя низший, и о непереносе дела из одного суда в другой той же инстанции»79. Таким образом, царь Петр I создал две отдельные системы государственных инстанций для рассмотрения челобитий: административно-судебную (коменданты, городовые и провинциальные воеводы, губернаторы, коллегии) и судебную (судьи и городовые провинциальные суды, надворные суды).

Работа с документами, и, в частности, с обращениями граждан, как технология управления, появляется с момента оформления управления в специальный государственный аппарат, где создаются центральные и местные органы власти и управления, нуждающиеся в регулярном документировании деятельности и в анализе обратных связей с населением. В процессе формирования централизованного государства в Царской Руси складывается система органов управления боярская дума, приказы в центре, приказные избы на местах и соответствующие документационные потоки от вышестоящих к нижестоящим, от нижестоящих к вышестоящим, переписка между равными [4, с. 7].

После Октябрьской революции 1917 года действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями и жалобами было прекращено.

1.2 ИСТОРИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В СССР

В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приёма граждан до вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин.

Первым актом, относящимся к институту обращений граждан, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения». Декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты» устанавливался определённый порядок подачи и рассмотрения жалоб.

Обязанность контролировать организацию приёма и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.

Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 9 апреля 1919 года и Постановлением Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской Инспекции от 4 мая 1919 года было организовано Центральное Бюро Жалоб и Заявлений, где должны были приниматься жалобы и заявления «от всех граждан Советской Республики без исключения» (ст. 1 Постановления). Одновременно и на тех же основаниях жалобы и заявления принимались Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (приёмной М.И. Калинина).

Однако, как отмечалось в специальном законодательном акте, регламентировавшем порядок работы с жалобами и обращениями граждан – циркулярном постановлении ВЦИК от 30 июня 1921 года «О порядке подачи жалоб и заявлений», «в уездах и губернских городах не только отдельные жалобщики, но и делегаты от волостных и сельских советов встречают препятствия для проезда в центр. Мало того, бывают случаи, когда подавшие в центр жалобу подвергаются арестам и другим репрессиям на местах, что решительно противоречит приёмам управления Советской власти и в частности ст. 10 Положения 4 мая 1919 года».

Чрезвычайно важную роль в организации работы с жалобами и обращениями граждан играл М.И. Калинин и его приёмная Председателя ВЦИКа.

Приёмная начинала свою работу с очень скромных цифр, в 1919 году в среднем в день поступало 7-8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М.И. Калинина постоянно росло и составляло: в 1923 году – 27 142, в 1924 году – 44 268, в 1925 году – 48 381, в 1926 году – 62 057, в 1927 году – 72 754, в 1928 году – 124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М.И. Калинину достигало 500-530, а число посетителей приёмной в дни приема М.И. Калинина доходило до 450-500 человек.

Как писала «Крестьянская газета» в 1929 году, «больное место работы приёмной – большой наплыв обращений к тов. Калинину по вопросам, которые могли бы быть разрешены местными органами. Значительное количество посетителей иногда совершенно минуют эти местные органы, а иногда встречают в последних при своих обращениях невнимательность, формализм, пренебрежительное и бездушное отношение. Отсюда – многочисленный поток обращений в центр, часто напрасные поездки в Москву за сотни и тысячи километров в поисках «правды», потеря времени и средств» [18, с. 2].

В 1933 году было принято Постановление Президиума ЦИК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер». Однако, поток обращений в «центр» продолжал увеличиваться и в последующие годы.

Так, в 1940 году количество ходатайств и посетителей в год достигло уже 144 тысяч человек. Следует учитывать, что кроме М.И. Калинина, который обычно принимал посетителей приёмной дважды в неделю, принимали посетителей в приёмной Председателя ВЦИКа и другие члены ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР.

В 1952 году, когда пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занимал Н.М. Шверник, на личном приёме в Приёмной Президиума Верховного Совета СССР побывало 124 тысячи человек, а по почте была получена 281 тысяча заявлений. Вопросы, которые решались в ходе приёма сотрудниками Приёмной и которые поднимались в письмах-просьбах, касались широкого круга проблем, как правило, не решавшихся должным образом на местном уровне: о помиловании и снятии судимости, о пересчёте или начислении пенсии, о протезировании, об определении группы инвалидности и трудоустройстве, о прописке в том или ином городе (в основном это касалось Москвы и Московской области), о предоставлении жилья, о восстановлении на работе или переводе на другую работу и другие.

В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление «О серьёзных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся», в котором ставился вопрос о привлечении к этому делу общественности. Перечень конкретных мер, направленных на устранение волокиты, содержался в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан». В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приёма трудящихся», в котором особо подчёркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны.