Организационно-правовой механизм работы органов местного управления с обращениями граждан

В связи с развитием письменности большую роль стали играть письменные доказательства, берестяные грамоты – «доски» (частные расписки) и «записи» (официально заверенные документы). Как показывают памятники письменности XIV–XVII вв., слово «челобитная» («челобитня», «челобитье») как акт (письменное прошение, жалоба, исковое заявление) появляется в московской деловой письменности в последней четверти XV в., заменяя употреблявшиеся до этого термины «жалобница» и «слезница», имевшие более узкое значение (акт, содержащий жалобу).

Процесс становления института челобитья был довольно долгим, проходил в течение нескольких этапов и связан с формированием упорядоченных правовых норм и методов управления. Сначала сформировалось само право челобитья великому князю, членам его семьи, митрополиту (с конца XVI в. патриарху), боярину, уточнялись субъекты обращений, порядок работы приказных служащих с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. При этом следует отметить большое влияние правовых обычаев предыдущих эпох в структуре права Московского великого княжества XV–XVI вв. Судебник великого князя Ивана III (1497 г.) разрешал всем подданным без сословных различий обращаться с челобитными к властительным особам вплоть до великого князя. В нем прямо указывалось, что «каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всем жалобником управа во всем, которым пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати». Из приведенного текста прямо следует, что в Московском государстве не только закреплялось неограниченное право подачи обращений – челобитий, но и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения («к государю – только через бояр») и обязанность должностных лиц, бояр, рассматривать поданные жалобы по существу [4, с. 7-8].

Следует также отметить, что, по Судебнику Ивана III, судья не должен был отсылать от себя жалобников, не разрешив их жалобы, но Судебник Ивана IV (1550 г.) говорит об этом подробнее: если судья жалобника отошлет, жалобницы у него не возьмет и управы ему или отказа не учинит и если жалобник будет бить челом государю, то государь отошлет его жалобницу к тому, чей суд, и велит ему управу учинить; если же судья и после этого не учинит управы, то быть ему в опале. В течение полувека между изданием правовых норм, утвержденных Иваном III, и норм, установленных Иваном IV, в Московском царстве формируется юридическое правило, по которому челобитья должны решаться в соответствующих государственных учреждениях и лишь, в крайнем случае, подаваться на имя царя. В порядке рассмотрения челобитий уже проглядывался главный принцип складывавшегося российского самодержавия – московский царь оставался единственной после Божьего Суда высшей инстанцией, в воле которого было карать и миловать всех без исключения подданных в государстве.

Большое количество челобитных, поступающих на имя царя, стало причиной создания царем Иваном IV Васильевичем в середине 1550-х годов своего рода комиссии прошений, получившей название Челобитенной избы. Это одно из первых центральных судебных учреждений Московского царства. А статьи 24 и 75 Судебника Ивана IV являлись, по существу, прямым циркуляром для деятельности этого нового учреждения. Учрежденный первым русским царем орган власти на протяжении последующих 140 лет являлся уникальным политическим институтом, не имеющим эквивалентных форм в историческом опыте иных государств. Связь возникновения Челобитенной избы с административными реформами царя Ивана IV несомненна. Этот факт свидетельствовал о значительном успехе централизации управления в Московском царстве и той роли, которую стала играть служилая бюрократия. Руководить Челобитенной избой царь назначил своего ближайшего соратника, члена «Избранной рады» А.Ф. Адашева. Челобитный приказ с установленным порядком рассмотрения челобитных как своего рода высшее судебное апелляционное ведомство с одновременной функцией административного контрольного органа, надзиравшего над другими правительственными учреждениями, просуществовал в течение всего Смутного времени и был востребован при всех правителях этого кризисного периода Московского царства.

С установлением династии Романовых на московском престоле с челобитными обращались и к Михаилу Федоровичу, и к Алексею Михайловичу, а затем к Федору III Алексеевичу, Софье Алексеевне, Ивану V Алексеевичу и Петру I Алексеевичу. В Соборном Уложении царя Алексея Михайловича, принятом в 1649 г., довольно четко определялась процедура реализации права подданных на обращение. Так, в главе 10 содержится ряд статей (13–17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и другим частным вопросам, связанным с процедурами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения. В первой главе Соборного Уложения статьями 8 и 9 устанавливалось, что жалобщики вопреки установленному ранее порядку уже не могли напрямую обращаться к царю и патриарху. Согласно статье 20 главы II Уложения было запрещено под страхом наказания батогами и тюрьмой лично обращаться к государю и предписывалось сначала обращаться в соответствующий приказ: «А не бив челом в приказе, ни о каких делех Государю никому челобитен не подавати».

Соборным Уложением 1649 г. устанавливалась определенная субординация подачи челобитных, соответствующая иерархической структуре приказов. Теперь только в случае отказа в приеме челобитной или невозможности разрешения данного вопроса на уровне приказа документ переходил на суд самого царя. Затем допускалась подача государю челобитных на всякого рода злоупотребления обыкновенных судей. Наконец, подача на государево имя челобитных допускалась и по вершенным делам – в тех случаях, когда недовольная сторона обжаловала в апелляционном порядке решение приказа или другой судебной инстанции: «А которым людем доведется о судных своих и о иных каких делех бити челом Государю: и тем людем о тех своих делех челобитныя свои подавати в приказех Бояром и Окольничим и Думным и всяким приказным людем, кто в котором приказе ведом. А будет ему в приказе суда не дадут, или против его челобитья указу ему не учинят: и ему о том бити челом и челобитныя подавати Государю, и то в челобитных своих описывати, что он о том деле наперед того в приказе бил челом, а указу ему в приказе не учинено» [4, с. 10].

В XVI–XVII вв. практика личных поручений (приказов) Великого князя Московского, а затем московского царя ближайшему окружению – князьям и боярам – по разрешению отдельных вопросов государственного управления, в том числе связанных с рассмотрением челобитий, породила создание системы органов центрального управления, получившей в исторической науке название приказной системы управления. Специфика приказов как системы органов управления заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции, поскольку она определялась исключительно правовыми актами – указом царя и приговором Боярской Думы. Кроме того, особенностью приказов как органов государственной власти было наделение их судебными полномочиями и территориальной компетенцией. В Московском царстве XVI–XVII вв. судебными органами, в которых могли рассматриваться дела по челобитьям, были царь, Боярская Дума, думные чины, ведающие приказами, воеводы на местах [Приложение А.1].

Особая роль в организации делопроизводства в XVI–XVII вв. принадлежала думным дьякам, которые обычно выступали докладчиками на заседаниях Боярской Думы по вопросам челобитий и текущим делам приказов, они же давали справки и представляли мнения для составления думских приговоров. Думные дьяки занимали как бы промежуточное положение в социальной иерархии: с одной стороны, их положение приближалось к дворянским кругам, что давало возможность пользования служилыми привилегиями и повышало престиж, с другой – происхождение из приказных было гарантией профессионализма и компетентности. Для думных и приказных дьяков основным документом о назначении являлся царский указ, записанный в книгу Разрядного приказа.

Во главе приказов стояли «начальные люди» (приказные судьи), назначаемые царем из думных чинов Боярской Думы. Судья приказа представлял царю «сказки» (доклады). В приказном письмоводстве судьи не принимали участия и своих рук к документам «не прикладывали». В ведении судьи состояли дьяки – от трех до 10 человек. Для дьяков, в отличие от приказных судей, работа в приказных учреждениях превращалась в постоянную профессию, приносившую им основной материальный достаток. Главными функциями дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих. Дьякам обычно принадлежали пометы на документах. Однако функции дьяков не выходили из-под контроля судей приказов. Судьи и дьяки за свою работу никакого жалованья не получали. За верную службу их мог одарить только царь.

Помощниками дьяков и главными делопроизводителями выступали «письмовые головы» разных рангов – подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодших» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы» – структурные подразделения приказов, причем деление на столы производилось не только по роду дел, но и по территориальному принципу. Столы служили организующим звеном делопроизводства. Столы, в свою очередь, делились на «повытья», создававшиеся в основном по территориальному признаку. В приказах с небольшой численностью приказных людей деления на столы не было, а взамен его существовало деление только на повытья. Подьячие сидели в приказах десятки лет, сменялись постепенно и были настоящими хранителями приказных порядков и знатоками финансовых и правовых аспектов различных дел, а также правил письмоводства того времени [4, с. 15-16].

На местах, в уездах административная и судебная власть принадлежала воеводам. Все челобитные рассматривались в приказных (съезжих) избах, исполнявших роль воеводских канцелярий. Итогом воеводского рассмотрения челобитий был приговор («присуд»), в котором излагались содержание просьбы или жалобы, аргументы ответной стороны и окончательное решение. При получении «изветных» челобитных от помещиков о наличии «измены» у их крестьян воеводы были обязаны произвести сыск по делу и отписать о его результатах царю, обеспечить содержание подозреваемых в тюрьме до государева указа. Но воевода с аппаратом приказной избы мог разрешать только частные вопросы, поэтому чаще всего сам челобитчик отвозил свою жалобу или просьбу в один из московских приказов. По мелким гражданским делам население, конечно, предпочитало судиться на месте у воевод, так как поездка в Москву могла стоить дороже иска, но ничто не мешало истцу, а в известных случаях и ответчику потребовать рассмотрения дела на Москве в приказе. Нередко по спорным делам из столицы посылали служилого человека, который разбирал дело на месте, а решение принимали в Москве.

В порядке подачи челобитной, установленном в Московском царстве, важную роль играли «площадные подьячие», действовавшие под надзором приказов в палатках («площадных избах») на городских площадях, а в небольших городах под надзором воевод в приказных (съезжих) избах. Численность площадных подьячих определялась специальным указом царя, например, в больших городах она достигала 12 человек, а в Москве в конце XVII в. такая артель состояла из 24 писцов, оказывавших письменные услуги любому желающему на Ивановской площади Кремля. Труд «площадных подьячих» был востребован, поскольку по целому ряду сделок требовалась только письменная форма договора, а по некоторым – особые виды документов: «крепость» и «кабала». В Москве и ряде других крупных городов челобитчики могли обратиться к «площадному подьячему», который за определенную плату, называвшуюся «писчее» или «могарыч», оформлял челобитную и другие документы в соответствии с существующими правилами. При составлении «площадными подьячими» документов они непременно вписывали туда свидетелей. Поэтому обычно челобитная заканчивалась заверительной надписью подьячего: «К сей челобитной руку приложил…», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.

Челобитчики, обращавшиеся к царю, должны были лично являться на царский двор для подачи своих челобитных, которые принимались у них думными дьяками. Просители высших чинов приходили в Золотую Палату Кремля, а челобитчики низших чинов должны были дожидаться принятия от них челобитных на площади Кремля, около Красного крыльца. Подать челобитную в московский приказ было делом непростым. Обычно челобитчик, приезжая в Москву, прежде всего отправлялся на дом к дьякам и подьячим для улаживания своего дела. В случае надобности он ходил с поклоном и подарками к приказному судье. Сделав подарки сначала младшему подьячему, чтобы написал грамоту или составил по делу выпись, затем «справному» подьячему, чтобы замолвил слово перед начальством, и, наконец, дьяку, чтобы учинил указ «безволокитно», проситель подавал в приказ свою челобитную, что было уже в значительной мере лишь формальностью. Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича 1683 г. предписывал, чтобы подьячие в приказах, принимая челобитные, записывали их в специальные книги. Во всех столах приказа каждый год заводилась книга, где проставлялись имя подателя документа и содержание пометы приказного дьяка. Рассмотрение челобитий в московских приказах начиналось либо по инициативе царя, либо по решению приказного судьи или чаще всего приказного дьяка. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при особе царя («ближних людей»). Челобитная до момента решения вопроса, поставленного в челобитной, и выдачи владельцу грамоты или акта от имени царя проходила ряд стадий. Основными этапами этого сложного административно-делопроизводственного процесса были: 1) составление самого челобитья на имя царя с просьбой о выдаче грамоты или акта; 2) подача челобитья на рассмотрение в тот приказ, ведомство которого уполномочено было его рассматривать; 3) вынесение решения в этом приказе; 4) рассмотрение при необходимости в Боярской Думе или царем; 5) выдача жалованной грамоты или специального правового акта челобитчику.

В целом порядок делопроизводства в приказе (приказной избе) был установлен Соборным Уложением 1649 г. Формируются приемы засвидетельствования документов, их составления. Документы начинают проходить стадии написания – чернописи, редакции и беловика: «А судныя дела в приказех записывати подьячим, а черненья бы и меж строк приписки и скребления в тех записках не было. А как суд отойдет, и истцу и ответчику к тем запискам прикладывати руки. А которые грамоте не умеют, и в тех место прикладывати руки, кому они верят. А как подьячей с тоя записки судное дело напишет набело, и Дьяку, справя то дело с прежнею запискою, закрепити своею рукою, а прежнюю записку подьячему за истцовою и за ответчиковою рукою держати у себя впредь для спору; а как судное дело вершится: и та записка за истцовою и за ответчиковою рукою подклеити под судное же дело впредь для спору же».

Если более детально проследить процедуру подготовки ответных документов по челобитью в приказном делопроизводстве, то можно отметить следующие этапы [Приложение А.2]:

1. Справный подьячий приказа принимал челобитье и делал на нем помету о дате получения, затем передавал челобитье приказному дьяку.

2. Дьяк ставил на документе свою помету, иногда подробно, но всегда сжато, и передавал в соответствующий стол (повытье) старшему подьячему.

3. Старший подьячий передавал документ младшему подьячему и указывал, как составить ответный документ (отпуск) согласно помете дьяка.

4. Младший подьячий находил в приказных книгах и в прежних делах (столбцах) нужные сведения и составлял по известному шаблону черновик ответного документа (отпуска), включив в него помету дьяка.

5. Старший подьячий исправлял черновик («чернил») и подносил дьяку.

6. Дьяк приказа при необходимости снова «чернил» ответный документ и возвращал черновик подьячим для переписки набело.

7. Младший подьячий переписывал исправленный черновик набело.

8. Старший подьячий сверял беловик с окончательным вариантом черновика и справлял (проверял) его, делая запись («прикладывал руку») на обороте в нижней части листа беловой грамоты: «Исправил подьячий (такой-то)».

9. Дьяк, прочтя беловик, «приписывал» («прикладывал руку») свое имя и прозвище, растянутое по всей ширине листа грамоты: «А припись у подлинной грамоты дияка (такого-то)» или «А подлинная грамота за приписью дияка (такого-то)». На обороте по сставам столбца также прикладывал руку.

10. Младший подьячий вклеивал в столбец мездренным клеем входящий документ (челобитье), черновик ответного письма (грамоты) и другие документы, связанные с итоговым решением по челобитью.