Реформа государственной службы

В 1960–1970-х годах в США вновь доминирующей стала тенденция "политизации" государственной службы: число политических назначений при Дж. Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.

В 1978–1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system ("системы заслуг"), введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих госаппарта. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 году она охватывала 7560 человек). В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

Основными чертами существующей сегодня модели государственной гражданской службы в США являются:

1) высокая роль политических назначений в системе государственной службы – особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;

2) наличие "системы заслуг"; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

3) упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;

4) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);

5) незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих[86];

6) важное внимание уделяется проблемам этики государственной служащих[87].

Как и в России в девяностых годах  в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", на основе которой в 1993 году был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти[88]. В отличие от российских реформ, результатами реформы в США стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%[89].

Общие тенденции развития государственной гражданской службы за рубежом.

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы.

Тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы проявляется в том, что "волны" реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.

Начало последней "волны" реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века[90]. Участие государства в процессах финансовой и экономической глобализации было во многом поставлено в зависимость от ряда факторов (наличия системы управления, оптимальной для иностранных инвесторов; уровня гарантий инвестиций; эффективного исполнения государственных функций; уровня коррупции и др.), имеющих прямое отношение к государственной службе.

Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие проблемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира.

На мой взгляд, практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:

1)           поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

2)           усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах – за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая и так очень велика);

3)           ориентация, где это возможно, государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);

4)           децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);

5)           усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества;

6)           повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);

7)           "менеджеризация" гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги[91];

8)           расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

9)           сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

Кроме того, в настоящее время усиливается конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:

а) заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;

б) глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к "управляемой демократии" в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.).

Следует отметить и определенные параллели с российской действительностью - несмотря на определенные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них – Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом.

По моему мнению, это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации существующих в стране недостатков под "прикрытием" проведенных реформ.

Таким образом, в настоящее время для Российской Федерации есть два варианта создания государственной гражданской службы: на основе заимствования позитивного опыта стран континентальной Европы или перехода к "открытой" англосаксонской модели государственной службы.

Учитывая органическую близость России к континентальной модели государственной службы и романо-германской правовой системе, есть основания полагать, что для нас наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии континентального образца. Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе, предотвратить потрясения, что очень важно для переходного государства.

3.2. Государственная служба в России и зарубежных странах: анализ возможности внедрения опыта

Зарубежный опыт административных реформ может быть использован в России при условии проведения тщательной предварительной экспертизы предлагаемых проектов по модернизации госаппарата. При этом следует учитывать такие факторы, как адаптируемость к российским условиям и существующей организационной культуре, эффективность и результативность, инновационный потенциал, степень соответствия интересам и ценностям отдельных социальных слоев и общества в целом.

«В отношении зарубежного опыта, - пишет профессор Л.А.Окуньков, - «отечественная научная мысль уже преодолела крайности, связанные как с полным, нигилистическим отрицанием его применимости в условиях России, так и с попытками его бездумного, слепого копирования. Консенсус достигнут на той позиции, что сам по себе зарубежный опыт неоднозначен. С одной стороны, в каждом конкретном случае данный опыт несет на себе отпечаток национально-специфических условий тех стран, продуктом которых он является. С другой стороны, в большинстве случаев в его содержании можно выделить общезначимые, универсальные принципы, подходы к решению тех или иных задач в сфере государственного управления и кадровой политики, адаптация которых полезна и целесообразна и в иных условиях… Апелляции к зарубежному опыту управления могут быть уместными и в научном плане корректными лишь при всестороннем его рассмотрении, при анализе не только чисто «управленческой» проблематики, но и особенностей социально-политического развития, жизни тех стран, которые выступают в роли носителей изучаемого опыта, практических технологий решения конкретных вопросов»[92]. При этом компетентные рекомендации по адаптации этого опыта требуют, как минимум, взаимодействия специалистов, экспертов в области права, общей теории управления, менеджмента, политологии, ученых, знающих практику организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах, конкретные проблемы их развития, практиков российской государственной службы, владеющих реальной информацией о ее возможностях и сложностях.

Мнение дипломанта совпадает с вышеуказанным мнением Л.А.Окунькова. Стоит только добавить, что нашей стране с учетом ее правовых и политических традиций ближе система государственной службы стран континентальной Европы – Франции, Германии. Именно эти страны должны, на мой взгляд, стать ориентиром для России в проведении административной реформы. Это не означает, что опыт других стран, прежде всего англосаксонских, не должен учитываться. Однако при реализации программы реформирования отечественной госслужбы можно было бы воспользоваться мудрым советом, который дал английский специалист по проблемам государственности К. Стоу: «Нельзя, чтобы административную реформу разрабатывал кто-то на стороне, какой бы высокий и ответственный пост он ни занимал. Она должна быть делом тех, кому предстоит проводить ее, и должна четко отражать принцип: где создана, там и применяется… Не надейтесь, что английские институты будут работать там, где нет английского юмора»[93].

Необходимо также отметить, что реформа российской государственной службы нацелена на рационализацию существующей квазибюрократии, как называют некоторые исследователи постсоветское чиновничество, т.е. сориентирована на классическую веберовскую модель, которая в странах Запада, как было отмечено выше, давно стала объектом острой критики и считается вчерашним днем. Очевидно, что построение новой постбюрократической модели в России будет возможно в далекой перспективе. Пока же придется реализовывать «рациональную» модель, постепенно внедряя в нее некоторые положительные элементы и технологии новой модели, которые прошли успешные испытания на Западе и могут эффективно действовать и в России, например такие, как ограниченная демонополизация, дерегуляция, демократизация госсектора, финансовый менеджмент, внедрение новых информационных технологий и т.д.

Следует подчеркнуть, что в современных российских условиях нельзя переоценивать методы «нового государственного менеджмента», поскольку тезис: «частный сектор работает лучше, чем государственные учреждения» - не всегда верен даже на Западе, не говоря о России, где коммерческий сектор слаб, криминализован, а эффективность работы многих частных предприятий оставляет желать лучшего.

В заключение данного параграфа, опираясь на проведенный анализ мер по совершенствованию системы политико-административного управления в странах Запада и в России, представляются некоторые предложения и рекомендации по реформированию и повышению эффективности российской государственной службы:

1)           построение системы органов по управлению государственной службой РФ ("кадровой вертикали"); создание единого управляющего центра (специального органа), непосредственно ответственного за повышение ее эффективности, проведение в жизнь соответствующих организационных мероприятий и реализацию нормативных правовых актов; закрепление за управляющей структурой широких полномочий по контролю за ходом административной реформы;