Реформа государственной службы

Подавляющее большинство кор­рупционных проявлений имеют место на средних и низших ступенях бюро­кратической иерархии и непосредст­венно выражаются в нарушениях внутриаппаратных требований. Разумеется, в конечном счете нарушается закон, но последний, как правило, фиксирует лишь общие рамки требований, кото­рые только через решения «начальства» обретают конкретность процедуры, четкость критерия выбора между аль­тернативными решениями. Проще го­воря, коррупция в массе своей есть по­купка «частички власти» над конкрет­ным чиновником, что ущемляет не только интересы общества, но и преро­гативы высших звеньев самого госап­парата[20].

Излишне говорить, что восстанов­ление вертикали власти — необходи­мое, но отнюдь не достаточное условие повышения «инструментальной» ее эффективности. Последнее же, в свою очередь, - необходимое, но никак не достаточное условие эффективного функционирования государства в це­лом. Однако критерии, выходящие за пределы «технической» эффективнос­ти, относятся уже не к аппарату как к таковому, а к реальному позициониро­ванию, во-первых, ветвей власти отно­сительно друг друга и, во-вторых, раз­личных общественных сил относитель­но ветвей власти. И то, и другое не поддается быстрым волевым измене­ниям, но реформирование аппарата может и должно строиться так, чтобы можно было максимально благоприят­ствовать позитивным сдвигам более широкого характера[21].

Для исследования вопросов, связанных с реформированием российской государственной службы, главная цель которого и заключается в повышении эффективности ее функционирования, необходимо указать те проблемы, которые существуют в ее системе. Вот эти проблемы.

В кадровой сфере:

1)           организационная нестабильность аппарата, частые его реорганизации и текучесть кадров;

2)           слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих;

3)           недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении кадровых служб; сведение функций отделов кадров к ведению личных дел государственных служащих;

4)           отсутствие кадровой вертикали и единого федерального механизма селекции кадров;

5)           неэффективное управление государственной службой на всех уровнях;

6)           подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя, что нередко ведет к вытеснению самостоятельных и инициативных работников;

7)           ориентации в оценке эффективности работы служащих не на объективные социально-значимые результаты, а на формальные показатели;

8)           зависимость продвижения по службе в большей степени от субъективных, чем от объективных факторов деятельности работника;

9)           не работают введенные законодательством процедуры оценки и отбора государственных служащих, например не функционируют на практике такие механизмы, как конкурсный отбор, аттестация, тестирование, квалификационный экзамен, резерв на выдвижение;

10)      не решаются в должной мере проблемы обучения (в том числе этического), переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих; до сих пор в органах власти не хватает дипломированных специалистов в области государственного и муниципального управления, юриспруденции, политологии, социологии, экономики, кадроведения, информационных и компьютерных технологий;

11)      наличие «фонового провала» в стаже для федеральных министерств и ведомств: основной контингент служащих работает либо более 15, либо менее 5 лет; средний, самый продуктивный возраст вымывается из системы госслужбы вследствие неудовлетворенности своим положением и перспективами роста;

12)      отсутствие механизма привлечения экспертов и "бокового входа" для талантливых представителей других сфер деятельности в систему госслужбы;

13)      не выработаны четкие критерии разделения государственных должностей на «политические» и «карьерные».

В функционировании государственной службы:

1)           коррумпированность чиновников, бюрократизм и злоупотребление служебным положением;

2)           коллективная безответственность, неэффективность работы госаппарата;

3)           бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций (формализм);

4)           резкое снижение служебной дисциплины в государственном аппарате;

5)           ориентации в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, протекционизм;

6)           круговая порука в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу[22];

7)           превышающее все мыслимые пределы бумаготворчество;

8)           нет должного баланса и четкого распределения функций между структурами и уровнями власти; огромное число дублирующих организаций (характерный пример – администрация президента и аппарат правительства);

9)           отсутствует координация в проведении политики (в том числе информационной) различными ведомствами, руководители которых нередко высказывают совершенно противоположные мнения относительно тех или иных проблем;

10)      цели для госаппарата не обозначены, что оставляет простор для реализации бюрократией собственных корпоративных интересов и использования "неформальных" рычагов управления; государственные служащие нацелены прежде всего на внутриведомственные интересы, затем на задачи своих руководителей и лишь после этого на удовлетворение нужд граждан;

11)      отсутствие эффективных механизмов контроля (социального, политического и т.д.) за бюрократией[23];

12)      размытость должностных функциональных обязанностей и, как следствие, дисбаланс в правах, необходимых и достаточных для успешного их выполнения, ведущий к механической исполнительности и исключению инициативы, творчества и нововведений;

13)      медленная адаптация бюрократии к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений; в новых условиях аппарат использует старые методы управления;

14)      неоправданное «выведение» муниципальной службы из единой системы государственной службы;

15)      слабое информационно-аналитическое обеспечение органов власти и управления всех уровней;

16)      снижение гражданского самосознания и государственных ценностей в органах государственной власти; пренебрежение нравственными нормами.

В правовой сфере:

1)           правовой нигилизм чиновничества; невыполнение государственными служащими требований и норм, которые введены законодательством о государственной службе (например, особенно часто нарушаются запрет на предпринимательскую деятельность, запрет на использование служебного положения в интересах политических партий и общественных объединений); отсюда проблема обеспечения законности в сфере государственной службы;

2)           недостаточность и несистемность нормативно-правового регулирования государственной службы (например, для реализации многих положений Закона об основах государственной службы требуется принять более десятка законодательных актов);

3)           отсутствие четкого распределения полномочий по регулированию государственной службы между Российской Федерацией и ее субъектами; не соблюдается принцип единства системы государственной службы, например, отсутствует единый Реестр государственных должностей федеральной и региональной (субъектов Федерации) государственной службы;

4)           несоответствие многих правовых актов о государственной службе субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству, хотя в последнее время при участии полномочных представителей президента в федеральных округах эта ситуация немного улучшилась;

5)           засилье ведомственного нормотворчества.

В материальном обеспечении государственных служащих:

1)           неудовлетворительное материальное положение большей части государственных служащих, в том числе низкая зарплата (по сравнению с коммерческим сектором), хотя давно известно, что дешевая администрация – самое дорогостоящее управление в мире; как следствие, отток лучших кадров в частный сектор;

2)           имеются достаточно существенные различия заработной платы госслужащих не только разных уровней, но и в различных государственных органах с равнозначным статусом;[24]

3)           деформированная структура источников оплаты труда, в которой превалируют дополнительные выплаты (надбавки, пособия, дотации, премии) и разнообразные льготы;

4)           прямая связь величины оплаты труда с положением в должностной иерархии и, как следствие, низкая значимость квалификации работника;

5)           отсутствие унификации основных гарантий для государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативный характер;

6)           чрезмерные привилегии чиновников, многие из которых сохраняются еще с советских времен (государственные дачи, специальное медобслуживание и т.д.);

7)           отсутствие материальной заинтересованности в повышении эффективности трудовой деятельности по выполнению должностных обязанностей и материальной ответственности за ее низкий уровень или ошибки, сбои, волокиту и т.п.;

8)           неэффективно используется государственная собственность, призванная обеспечивать функционирование госаппарата (автопарки, здравницы и т.д.).

Во взаимоотношениях бюрократии и граждан:

1)           неэффективный механизм защиты прав личности и пресечения чиновничьего произвола;

2)           отсутствие системы надежных контактов государственных служащих с гражданами и их организациями, информационная закрытость бюрократии[25].

Безусловно, этот список не является исчерпывающим. В целом состояние отечественной государственной службы в настоящее время, по справедливому мнению Ю.М.Буравлева, характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих[26].

Как следствие, недоверие граждан к органам государственной власти, о чем свидетельствуют результаты многочисленных социологических опросов населения.

Таким образом, дисгармоничность строения российской государственной службы и ее взаимоотношения с обществом обусловлена наличием двух различных групп тенденций. С одной стороны, это определенное продвижение, в основном на уровне "деклараций о намерениях", в направлении демократической модернизации государственной службы, превращения ее в государственную службу гражданского общества (демократические тенденции развития госслужбы). С другой стороны, на лицо стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации со своими интересами и ценностями (корпоративистские тенденции развития государственной службы). Другими словами, наблюдается противостояние тенденций "гражданской службы" и "государевой службы"[27].

Создание современной высокоэффективной государственной службы (и государственного аппарата в целом) остается одной из ключевых проблем, решение которой потребует прежде всего твердой политической воли. Совершенно очевидно, что от ее решения зависит, состоится ли успешное экономическое, политическое и социокультурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового социального государства.

1.2. Развитие законодательства о государственной гражданской службе в России

Согласно конституционным нормам, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью государства является человек, его права и свободы, основной обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской  Федерации,  Федеральное  Собрание  (Совет  Федерации  и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют обнародованные ими органы государственной власти.

Понятие «Государственная служба» получило свое закрепление в Конституции Российской Федерации. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации[28].

На основании установления Конституции был подготовлен вариант Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Но эта работа была завершена лишь спустя два года принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года[29].