Реформа государственной службы

Одним из, первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[30]. В целях усиления борьбы с коррупцией на период принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации на служащих государственного аппарата накладывался ряд ограничений и ответственность за нарушение указанных требований; устанавливалось обязательное представление при назначении государственных служащих на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года[31].

В Положении нашли свое отражение изменения в государственном устройстве и демократические завоевания России. И хотя Положение стало временным нормативным правовым актом, значение его велико, так как оно закрепило принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для служащих, порядок прохождения и т.д. Положение регулировало отношения исключительно в сфере федеральной государственной службы и не содержало норм о государственной службе субъектов.

В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года "О первоочередных мерах по организации системы государственной Службы в Российской Федерации" был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации[32].

В 1994 году в целях создания учебной, научной и организационно-методической базы государственной службы Российская Академия управления была преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации, в 1995 - Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский и Уральский кадровые центры, находящиеся в ведении Академии, были преобразованы в академии государственной службы.

В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей в Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих[33].

Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации"[34] от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации.

Для реализации Федерального закона предполагалось принятие более 30 нормативные актов. В соответствии со статьей 26 Федерального закона[35] в декабре 1995 года был образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российский Федерации, имеющий в своем составе представителей Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации были детализированы квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы, проведение аттестации государственных служащих и конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы. В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы был принят Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 310 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»[36].

3 сентября 1997 года Президентом Российской Федерации было принято несколько Указов в целях реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате: утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (определяемые как соответствующие разделы Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации) определены дополнительные меры по подготовке государственных служащих и установлены периоды работы, включаемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет[37].

По распоряжению президента Б. Ельцина в 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Основные элементы этой концепции были воспроизведены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1998 г.)[38]. Одним из главных ее аспектов стала реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества».

В целом следует согласиться с обозначенным подходом к реформированию государственной службы. Однако, как справедливо указывают некоторые исследователи, определенная ограниченность этого подхода проявляется в том, что не учитываются особые функции института государственной службы в период модернизации, не берется в расчет переходное состояние общества. Реформа государственного аппарата в России (в отличие от западных стран) проводится одновременно с изменением политической системы и является следствием смены общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной новым экономическим и социальным отношениям.

Поставленная в президентском Послании 1998 г. задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

В период зима 1999 - весна 2000 гг. проводится разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина[39]. Данная концепция содержала техническое задание по разделу "Государственная служба", которое включало три основных пункта:

            анализ ситуации, включая важнейшие тенденции с указанием "развилок" и характеристику действующего законодательства;

            характеристика целей, описание возможных сценариев развития и обоснование выбора лучшего сценария;

            описание необходимых мероприятий и этапов их реализации в рамках оптимального сценария отдельно по двум группам: действия федеральной исполнительной власти и совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти.

На этом этапе была предпринята попытка осмыслить негативные последствия развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ"), а также выделен приоритетный вариант возможной реформы госслужбы: кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих. В частности, в вышеупомянутом техническом задании были предложены семь блоков мероприятий.

Главные (кадровые) мероприятия:

а) реорганизация кадровых служб и усиление аналитической кадровой работы: кадровые службы - аналитические подразделения кадровых служб - независимые аттестационные (экспертные) советы - апелляционные (экспертные) комиссии - комиссии по служебной этике - специализированный журнал по проблемам госслужбы;

б) реорганизация кадрового состава госаппарата: аттестация - конкурсный прием и продвижение по службе – открытость решений по кадровым перемещениям – ротация кадров – статус временных должностей - определение позиций "политических назначенцев" – сокращение кадрового состава и переход в коммерческие структуры – увольнение;

в) реорганизация системы переподготовки и повышения квалификации госслужащих;

г) организация системы подготовки (образования) госслужащих;

д) законодательное обеспечение кадровых мероприятий - разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС);

е) материальное обеспечение кадровых мероприятий;

ж) информационное обеспечение реформы госслужбы.

Как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что техническое задание по разделу «Государственная служба» Концепции реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не реализовано в силу разных причин, главными из которых, на мой взгляд, являются дефицит политической воли у высших должностных лиц государства Российского и отсутствие заинтересованности в преобразованиях самой бюрократической корпорации[40].

С ноября 2000 года по поручению президента В. Путина начата подготовка Концепции реформирования системы государственной службы РФ. В августе 2001 г., образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ под председательством Председателя Правительства РФ М. Касьянова, создана межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере государственной службы[41].

Представляя в апреле 2001 г. свое ежегодное Послание Федеральному Собранию РФ, В. Путин заявил: «Мы должны начать подготовку к административной реформе, в первую очередь – Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но – главным образом – функции органов власти»[42].

В 2001 г. работа над текстом Концепции реформирования системы государственной службы РФ была завершена. 15 августа 2001 г. этот документ был утвержден президентом В. Путиным. Цель реформирования государственной службы, как сказано в Концепции, - «кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации». Реформирование системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:

            приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;

            разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию;

            формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;

            разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;

            создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

В Концепции предусмотрено проведение мероприятий по следующим направлениям:

1)           упорядочение функций и структур органов государственного управления, формирование регламентов деятельности органов управления, их подразделений и сотрудников; выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий;

2)           организационно-экономические механизмы функционирования государственной службы (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами);

3)           статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих, их стимулирование (денежное содержание и "социальный пакет"), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс государственного служащего;

4)           внедрение современных информационных технологий в деятельность государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, упрощение процедур согласования;

5)           материально-техническое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти; условия труда государственных служащих;

6)           подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров для сферы государственного управления.

Очевидно, что Концепция являлась чисто идеологическим документом. Она задавала лишь вектор реформирования государственной службы, формулирует основные позиции.

В рамках Концепции был разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. «О системе государствен­ной службы Российской Федерации»[43], который определил систему госслужбы Российской Федерации как состоящую из трех основных видов (федеральная государ­ственная гражданская служба, военная служба, правоохрани­тельная служба) и из двух уровней (федеральная государ­ственная служба и государственная служба субъектов Россий­ской Федерации). Указанное разделение задало правовые основы единства принципов построения и функционирования всей системы государственной службы, устанавливает еди­ный подход для разработки федеральных законов о ее видах, иных нормативных правовых актов о госслужбе как на феде­ральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Феде­рации.