Реформа государственной службы

32

Введение

В настоящее время в Российской Федерации сложились серьезнейшие социально-политические предпосылки для глубокой административной реформы, и, в частности, реформы государственной службы. Этими предпосылками являются: общественное ожидание реформ; наличие политической воли провести необходимые преобразования; достаточно благоприятные сопутствующие факторы. Потребность проведения данной реформы вытекает также из необходимости преодоления ряда негативных тенденций и решения серьёзных проблем, существующих в организации государственной службы и деятельности работников государственного аппарата.

К таким негативным тенденциям относятся: текучесть профессионального состава государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам; недостаточная регламентация деятельности государственных органов и слабый контроль со стороны гражданского общества; недостаток квалифицированных кадров, который сочетается с наличием незаполненных вакансий, что, в первую очередь, связано с низкой оплатой труда государственных служащих. По этому поводу Президент РФ в послании Федеральному Собранию отмечал: «Наша  бюрократия  и  сегодня  обладает  огромными  полномочиями.  Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»[1].

Для преодоления указанных негативных тенденций в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»[2] указаны меры по решению следующих проблем государственной службы: нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы; наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности; низкая эффективность деятельности государственных органов; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов; низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества; недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы; сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих; недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы. Принимая во внимание все вышеизложенное, следует подчеркнуть, что законодатель понимает проблему, которая стоит перед ним, и в настоящее время внимание уделяется развитию законодательства о государственной службе как на федеральном, так и на региональном уровнях. Первым шагом в данной сфере является принятие законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003)[3] и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004)[4].

Таким образом, актуальность данного дипломного исследования определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Оценивая состояние проблемы исследования в отечественной науке, необходимо отметить определенное невнимание со стороны отечественных юристов, с которым в настоящее время обходится данная проблема. До сих пор не существует какой-либо монографии по интересующей нас проблеме (исследования до 2003 года во внимание не принимаются).

Тем не менее, так или иначе проблемы реформирования государственной гражданской службы касались в своих работах такие исследователи, как Ю.Л.Розенбаум, А.Ф.Нозрачев, В.М.Манохин, В.А.Козбаненко, Б.Н.Габричидзе, Л.Л.Гришковец, В.Э.Бойков, Ю.Д.Артамонов, В.Г.Атаманчук и некоторые другие исследователи.

В связи с законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004) появился ряд научных статей, посвященных этой теме, активно обсуждаются концепции нового закона и изучается государственная служба как таковая. Большинство исследователей отмечает, что на сегодняшний день идет активный процесс усовершенствования прежней базы и формирования новой базы, также формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы[5]. И в этой связи нужно учитывать, что без установления четких, строго определенных принципов и норм организации, функционирования всей системы государственной службы, без законодательного обеспечения защиты прав и интересов индивидуальных государственных служащих невозможно нормальное, эффективное функционирование данного важнейшего звена системы государственного управления.

В методических семинарах Российской академии государственной службы отмечается, что для государственной власти в РФ большое значение имеет четкое и ясное формулирование конституционно-правового поля, в котором обозначены права и обязанности как самого государства, так и государственных служащих.

Источники по проблеме исследования многочисленны и разнообразны, среди их числа следует отметить Конституцию Российской Федерации 1993 года, кодексы (Административный, трудовой, и т.д.), федеральные законы («Об основах государственной службы Российской Федерации»(1995)[6], «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003)[7] и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004))[8], указы и распоряжения Президента РФ («О государственных должностях Российской Федерации», (1995)[9], «О квалификационных требованиях по государственным должностям Российской Федерации» (1996)[10], «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (2002)[11]), Международные нормативные акты, правовые обычаи и т.д.

Важность и актуальность рассматриваемой проблемы, ее неоднозначная теоретическая разработанность определили выбор темы исследования: «Правовая реформа государственной гражданской службы в РФ».

Объект исследования – институт государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Предметом исследования являются вопросы правового реформирования государственной службы в РФ с точки зрения ее исторического развития, современного состояния и сравнительного анализа с государственной службой зарубежных стран.

Цель исследования состоит в характеристике важнейших тенденций реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

1)     выявить причины и условия необходимости реформирования системы государственной службы в России;

2)     рассмотреть процесс становления и развития государственной гражданской службы в России;

3)     охарактеризовать организационно-правовые основы государственной гражданской службы;

4)     дать развернутую характеристику статуса государственного служащего;

5)     рассмотреть опыт организации государственной гражданской службы за рубежом;

6)     провести сравнительный анализ государственной гражданской службы в России и зарубежных странах.

Для выполнения указанных задач в работе использованы следующие методы научного исследования: дедуктивный метод, индуктивный метод, анализ законоприменительной практики, сравнительный анализ теоретических работ отечественных юристов по проблеме исследования, а также анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения в сфере государственной гражданской службы.

Исходя из поставленных цели и задач, выбрана следующая структура работы: введение, три главы, в которых последовательно характеризуются все этапы нашего исследования, заключение, список использованных источников и литературы.

Глава 1. История реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации

1.1. Система государственной службы в России в период демократических реформ и необходимость ее реформирования

В настоящее время реформа государственной службы – один из важнейших приоритетов развития России. В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся: потеря кадрового потенциала госслужбы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна); резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации[12]. При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или "переделывающей под себя" противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью "административного ресурса"[13].

Но основным негативным фактором представляется ярко проявившаяся в последние годы неэффективность российской бюрократии, ее полная неспособность решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни. По критерию эффективности управления, рассчитанной по одной из методик, Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования – 158 место из 168 проанализированных стран[14].

Вопреки распространенному мнению численность российского чиновниче­ства относительно невелика. В нашей стране доля государственного управ­ления в общей занятости составляет 1,8%, т. е. примерно вдвое ниже, чем в Японии, втрое ниже, чем в Германии, вчетверо ниже, чем в США и Велико­британии, и т. п. Всего в государст­венном и муниципальном управлении работают 1,1 млн. человек, в том числе на федеральном уровне - всего 37 тыс. человек, из которых 29 тыс. со­ставляют сотрудники центрального аппарата федеральных органов испол­нительной власти[15]. Именно с этой, на самом деле весьма небольшой груп­пой чаще всего связываются представления о разросшейся бюро­кратии. Между тем в основной своей части даже федеральное чиновничест­во состоит из людей, выполняющих вполне рутинные функции и рассре­доточенных по всей территории стра­ны. Это сотрудники налоговых ин­спекций, казначейства, статистичес­ких органов и др. С их учетом в федеральных органах трудятся около 380 тыс. человек.

Численность занятых на государственной службе увеличилась за 1994 - 2003 гг. на 135 тыс. человек, или на 13,6%. Подав­ляющее большинство государственных гражданских и муниципальных служа­щих (980 тыс. человек) работают в ор­ганах исполнительной власти. Вместе с тем динамика численности занятых в законодательных, судебных и иных го­сударственных органах заметно опере­жает рост занятых в исполнительной ветви власти. За счет этого доля заня­тых в данной ветви власти в общей численности снизилась за указанный период с 89% до 86%[16].

С начала 90-х годов и до настоящего времени чиновничество не представляет со­бой консолидированную корпорацию. Ве­лика преемственность кадрового со­става государственных и муниципаль­ных органов, особенно федеральных органов исполнительной власти, по отношению к аппарату органов власти советского периода. Однако это отно­сится в основном к так называемой ка­тегории «В» (должностям, не связан­ным с политическими назначениями), тогда как на должностях категории «А» (например, министры, главы админис­траций и т. п.) и категории «Б» (по­мощники и советники руководителей и т. п.) произошло кардинальное об­новление.

Доперестроечный стаж госслужбы имеет почти половина всех служащих аппаратов федеральных органов ис­полнительной власти, занимающих должности категории «В», в том числе более 60% занимающих высшие, глав­ные и ведущие должности. С учетом же тех, кто пришел на государствен­ную службу в период перестройки, на­ лицо абсолютное преобладание совет­ских аппаратчиков на высших, глав­ных и ведущих должностях всех уровней государственного и муници­пального управления. Естественно, для работы на относительно высоких должностях необходим управленчес­кий опыт. Однако (как это и было в со­ветское время) он не обязательно дол­жен быть сугубо аппаратным[17].

До 1990-х гг. партийно-государст­венный аппарат постоянно пополнялся людьми, работавшими ранее в различ­ных отраслях, в том числе на руководя­щих должностях. Но затем аппаратная карьера утратила привлекательность для относительно молодых управлен­цев. Частный сектор предлагал более выгодные условия оплаты труда. В условиях низкой конкурентоспо­собности образовался возрастной раз­рыв в составе государственных и муни­ципальных служащих. Численность лиц в возрасте 40 - 49 лет в центральном аппарате федеральных органов ис­полнительной власти более чем вдвое превосходит численность тех, кому 30 - 39 лет, а на уровне субъектов Рос­сийской Федерации и муниципалите­тов это соотношение составляет 1,6 - 1,7 раза[18].

С этим связаны как сильные, так и слабые стороны чиновничества. Наи­более очевидные из них - сочетание критически важного опыта и высоко­го профессионализма с консерватиз­мом в представлениях и образе дейст­вий, а также со склонностью редуци­ровать новые реалии к опыту 1970 - 1980-х гг.[19]

Ядро кадрового чиновничества се­годня составляют в основном две, хотя во многом схожие, но не совпадающие группы. Одна из них - пожилые управ­ленцы, не свободные от инерции совет­ского периода в ее как положительных, так и негативных чертах. Другую группу со­ставляет следующее поколение кадро­вых госслужащих. Оно сформирова­лось во многом в условиях конкурен­ции госаппарата с нарождавшимся частным сектором, когда последний предлагал заведомо лучшие условия на­иболее одаренным управленцам этого поколения. Соответственно, речь идет о группе, для которой типичны не очень высокая конкурентоспособность и адаптивность.