Реформа государственной службы

Из этого определения можно выделить четыре характерных признака государственной должности:

1)           ее принадлежность только государственному органу;

2)           объем полномочий ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий данного государственного органа;

3)           оплата труда по исполнению должностных обязанностей производится за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

4)           государственный служащий несет ответственность, в соответствии с законодательством, за действия либо бездействие, связанные с исполнением должностных обязанностей.

Документ классифицировал все должности государственной службы на 4 категории и 5 групп[52]. К категориям относятся следующие должности:

1)           руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2)           помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)           специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)           обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

К группам относятся:

1)           высшие должности гражданской службы;

2)           главные должности гражданской службы;

3)           ведущие должности гражданской службы;

4)           старшие должности гражданской службы;

5)           младшие должности гражданской службы.

Высшей и главной группе соответствуют классные чины действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса и государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса. Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта Российской Федерации, классные чины будут присваиваться в соответствии с региональным законодательством. Федеральным гражданским служащим и гражданским служащим субъектов Российской Федерации, замещающим должности ведущей, старшей и младшей групп, соответствуют классные чины советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 и 3 класса.

2.2. Статус государственного гражданского служащего и организационно-правовые основы его деятельности

Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступающий в силу по истечении шести месяцев после официального опубликования, за исключением положений четырех статей (из 74-х), предусматривает, помимо общих положений, должности такой службы, правовое положение (статус) гражданского служащего, поступление на службу, служебный контракт, основания и последствия его прекращения, персональные данные служащего, кадровая служба госоргана, служебное время и время отдыха, прохождение гражданской службы, оплату труда, государственные гарантии на гражданской службе, поощрения и награждения, служебную дисциплину, формирование  кадрового состава, финансирование и программы развития, а также государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Федеральный закон от 31.07.95 № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации“[53]  утрачивает силу со дня вступления в силу его нового аналога.

Закон подробно урегулировал условия поступления на гражданскую службу, порядок ее прохождения и основания увольнения. Как и в Законе 1995 года, введено возрастное ограничение для занятия государственной должности, однако по сравнению с Законом 1995 года, увеличен верхний возрастной предел для занятия государственной должности до 65 лет. Данное отличие весьма важно, поскольку направлено на улучшение преемственности.

Поступление гражданина на государственную гражданскую службу и замещение гражданским служащим другой должности осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Случаи, когда конкурс не проводится либо когда он не является обязательным условием поступления, закреплены частями 2 и 3 статьи 22 Закона[54]. Например, при заключении срочного трудового договора, при поступлении на должность категории "руководители", назначение на которую производится Президентом или Правительством.

В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует рассматривать положения Закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ч. 1 ст. 20 Закона). Примечательно, что Закон предусматривает возможность обнародования этих сведений средствами массовой информации (ч. 5 этой статьи), чего не было в законе 1995 года.

При поступлении на службу либо в ходе ее прохождения, могут потребоваться персональные данные гражданина. В этом случае Закон предписывает получать их у него самого (ст. 42). Впрочем, пункт 18 части 1 статьи 44 Закона[55] оставляет за работниками кадровой службы право проверки сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных законодательством. И это вполне объяснимо. А вот требование части 5 статьи 15 Закона об обязательной государственной дактилоскопической регистрации гражданских служащих в случаях и порядке, установленных федеральным законом, на мой взгляд, может показаться небесспорным.

Прохождению госслужбы всегда сопутствует ряд запретов и ограничений. Такие ограничения установлены статьей 17 Закона, некоторые из них распространяются даже на период времени после увольнения гражданина (ч. 3)[56]. В то же время ч. 2 ст. 14 позволяет государственному служащему выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Определение конфликта интересов содержится в статье 19 Закона[57]. В самых общих чертах его можно представить как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей, что ставит под угрозу интересы граждан, организаций, общества и государства. В отличие от утратившего силу Закона 1995 года, гражданский госслужащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (п. 12 ч. 1 ст. 15 Закона).

В новом Законе две главы (пятая и шестая) направлены на специальное регулирование отношений, связанных со служебным контрактом, под которым понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, о прохождении гражданской службы, а также соглашение между представителем нанимателя и указанным гражданином или гражданским служащим, являющимися сторонами служебного контракта, о замещении должности гражданской службы (п. 1 ст. 23)[58].

Так, в главе 5 определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта (основное значение которого заключается в установлении прав и обязанностей сторон), срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности гражданской службы (ст. 23–30, 32). Здесь же предусматривается регулирование отношений, связанных с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31)[59].

В главе 6 (ст. 33–41) установлены основания, порядок и последствия прекращения служебного контракта, и, соответственно, увольнения с гражданской службы, что согласуется с положениями, закрепленными в п. 6 ст. 12 Закона о системе государственной службы[60]. По сравнению с Законом 1995 года увеличено количество оснований прекращения контракта с государственным служащим, введено 10 дополнительных оснований. В Законе 1995 года указывалось всего лишь 5 оснований для прекращения государственной службы:

1) достижение служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

2) прекращение гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего Федеральным Законом;

4) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую Законом тайну;

5) возникновение других обстоятельств.

Указанные основания перечисляют основания для прекращения государственной службы по инициативе руководителя государственного органа. В Законе 2004 года перечислены основания для прекращения государственной службы по инициативе самого служащего, а также независимые основания.

Вопросы, связанные с обработкой, хранением и передачей персональных данных гражданского служащего, ведением реестра гражданских служащих, нашли отражение в главе 7 закона (ст. 42–43). В ст. 44 этой же главы раскрывается основное содержание кадровой работы, отвечать за которую будет структурное подразделение или гражданский служащий, определенное (назначенный) руководителем государственного органа.

Следующая глава (восьмая) Закона (ст. 45–46)[61], которая определяет содержание и продолжительность служебного времени, а также порядок и условия предоставления отпусков на гражданской службе, направлена на правовое регулирование отношений, связанных со служебным временем и временем отдыха гражданских служащих.

Немаловажное значение имеют закрепленные в главе девятой Закона нормы (ст. 47–49)[62], регулирующие вопросы прохождения гражданской службы. Существенной новеллой является введение понятия должностного регламента гражданского служащего (как составной части административного регламента государственного органа) в качестве документа, в соответствии с которым осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. В должностной регламент, в частности, включаются: должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать определенные решения; сроки и процедуры подготовки и согласования проектов таких решений, процедуры служебного взаимодействия в связи с исполнением должностных обязанностей, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Весьма существенно, что положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (п. 3 ст. 47)[63].

Не менее важное значение имеет и регулирование отношений, связанных с проведением аттестации – один раз в три года (ст. 48) и квалификационного экзамена (для отдельных категорий гражданских служащих) – по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года (ст. 49). В Законе 1995 года проведение аттестации предусматривалось раз в четыре года, то есть на лицо ужесточение требований к профессиональной подготовке служащих.

Предусматривается, что как и иные наиболее важные нормативные акты по вопросам гражданской службы, Положение о проведении аттестации гражданских служащих и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданским служащим и оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) должны утверждаться указом Президента Российской Федерации (п. 16 ст. 48, п. 5 ст. 49)[64].

Безусловной направленностью на повышение престижа гражданской службы и усиление материальных стимулов гражданских служащих в достижении высокой результативности труда характеризуются нормы главы 10 Закона, регулирующие вопросы оплаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего[65].

На основе совершенствования действующей системы оплаты труда государственных служащих и творческого использования некоторых условий оплаты труда в иных видах государственной службы предусмотрено, что в состав денежного содержания, как основного средства материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, включаются такие компоненты, как