Реформа государственной службы

а) оклад месячного денежного содержания (то есть совокупность должностного оклада и оклада за классный чин);

б) ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе (в размере до 70%);

в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы (в размере до 150% должностного оклада);

г) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

д) премии по результатам профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;

е) премии за выполнение особо важного и сложного задания;

ж) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

В Законе 1995 года предусматривалось, что размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются Федеральными Законами и законами субъектов Российской Федерации. В Законе 2004 года одним из главных нововведений является закрепленная в п. 14 ст. 50 норма, согласно которой по отдельным должностям гражданской службы может быть установлен особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором она ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Предполагается, что перечень должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также непосредственно порядок установления оплаты труда утверждаются соответственно Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Общие основания увольнения гражданского служащего закреплены статьей 33 Закона. Этот перечень шире того, который закреплен статьей 77 Трудового кодекса, что обусловлено спецификой самой госслужбы. Так, среди общих оснований увольнения гражданского служащего значится выход из российского гражданства, нарушение связанных со службой запретов и т.п. Напротив, перечень оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя в Законе несколько уже, чем в статье 81 Кодекса[66]. Нет, например, в статье 37 Закона таких оснований, как смена собственника либо совершение аморальных действий лицом, выполняющим воспитательные функции.

Глава 11 Закона закрепляет в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих систему государственных гарантий для них, включая, например: а) обеспечение права гражданского служащего на своевременное получение денежного содержания; б) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; в) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи; г) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения; д) выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; е) государственное пенсионное обеспечение; з) некоторые другие гарантии (ст. 52 закона)[67].

Представляется, что определенной новеллой главы 11 является введение в ст. 53 при определенных условиях дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, включая, в частности, такие, как транспортное обслуживание (в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы) и выплату единовременной субсидии на приобретение жилой площади (в определенной степени по аналогии с уже существующими льготами для военнослужащих, но только один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и законодательным актом субъекта Российской Федерации).

В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона о системе государственной службы регулируются также вопросы исчисления стажа (общей продолжительности) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений в связи с безупречной и эффективной гражданской службой (ст. 54)[68].

В этой же статье, исходя из требований п. 2 ст. 14 Закона о системе государственной службы, установлено, что порядок исчисления стажа гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента Российской Федерации.

Глава 12 посвящена регулированию отношений на гражданской службе, связанных с поощрениями, награждениями и дисциплиной гражданских служащих (ст. 55–59).[69]

Анализ содержания ст. 55 Закона позволяет выявить явную тенденцию расширения мер поощрений материального характера, к которым, например, относятся: а) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; б) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; в) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

В ст. 56 Закона дается определение служебной дисциплины на гражданской службе как обязательного для гражданских служащих соблюдения правил служебного распорядка (то есть нормативного акта государственного органа, регламентирующего режим службы (работы) и время отдыха) и должностного регламента.

Законом 2004 года (ст. 57) определен перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Установлен порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания (ст. 58). Причем гражданский служащий вправе по своему усмотрению обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме или в комиссию по служебным спорам государственного органа или в суд.

Определенной новеллой ст. 59 Закона, регламентирующей основания и порядок проведения служебной проверки, является норма, в соответствии с которой проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с обязательным участием юридического (правового) подразделения государственного органа и выборного представителя гражданских служащих.

Глава 13 Закона содержит также нормы (ст. 60–64)[70] о принципах и приоритетных направлениях формирования кадрового состава гражданской службы, профессиональной подготовке для гражданской службы и профессиональной переподготовке и повышении квалификации государственного служащего. Достаточно подробно регламентируются вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе (ст. 64)[71].

На мой взгляд, заслуживает принципиального одобрения включение в закон в качестве отдельной главы (14) положений о финансировании и программах развития гражданской службы (ст. 65–66)[72].

Важна также норма, предусматривающая возможность проведения в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы экспериментов в порядке, установленном Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации (в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его территориальном органе) или законом либо иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (в отдельном государственном органе субъекта Российской Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении) (ст. 66).

Позитивный характер имеет регулирование в главе 15 Закона вопросов, связанных с осуществлением государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о гражданской службе (ст. 67–68).

Специальная глава Закона (16) посвящена регламентации отношений, возникающих в связи с рассмотрением индивидуальных служебных споров, под которыми понимаются неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения Законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Предусматривается, что индивидуальные служебные споры рассматриваются органами по рассмотрению служебных споров, к которым относится комиссия государственного органа по служебным спорам и суд (п. 1 ст. 70).

Рассмотрев организационно-правовые основы государственной гражданской службы и особенности статуса государственного гражданского служащего, отметим, что Федеральный Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" создает правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы, что, в свою очередь, будет серьезным шагом на пути формирования комплексной нормативно – правовой базы регулирования государственной службы Российской Федерации и в целом успешного проведения административной реформы.

Этот важный шаг в направлении создания принципиально новой системы правового регулирования государственной гражданской службы должен привести к совершенствованию эффективности функционирования государственного аппарата, и, в конечном счете, к повышению авторитета государства.

Закон является существенной составляющей общего комплекса мероприятий по созданию нормативно-правовой базы для проведения административной реформы, основные направления которой в последнее время активно обсуждаются в средствах массовой информации.

Реализация заложенных в законе идей позволяет решить основные, по мнению автора, задачи, а именно:

а) совершенствования самой государственной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

б) серьезного изменения статуса гражданского служащего путем конкретизации в должностном регламенте его прав и обязанностей и повышения материальных стимулов в обеспечении эффективного решения стоящих перед ним задач;

в) создания механизма контроля за соблюдением запретительных постулатов законодательства о гражданской службе, с одной стороны, и защиты интересов гражданских служащих – с другой;

г) создания условий для более полной реализации прав и свобод граждан Российской Федерации на новом качественном уровне, то есть с использованием понятных и открытых для гражданского общества процедур вне зависимости от субъективного усмотрения конкретных чиновников;д) обеспечения дальнейшего совершенствования правовой базы организации и управлению государственной службой в целом.

Глава 3. Анализ практики построения государственной гражданской службы в зарубежных странах

3.1. Опыт организации государственной гражданской службы за рубежом: модели, тенденции

В процессе реформы государственной гражданской службы существенную пользу может принести обращение к опыту зарубежных стран, особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы, хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения.

Согласно одной точке зрения, опыт того или иного государства обладает настолько значительной спецификой, что не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы[73]. Приверженцы этого взгляда аргументируют его тем, что на развитие государственной службы в любой стране мира оказывают влияние особенности исторического развития, политические, социально-экономические, культурные, социально-психологические и иные факторы. В связи с этим специфику государственной службы в одной стране можно воспроизвести в другой стране с иными условиями только формально, позаимствовав некоторые внешние формы. Но совокупность факторов, предопределяющих содержательное наполнение и эффективность государственной службы, "скопировать" невозможно. А, следовательно, России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы[74].

Согласно другой точке зрения, в России никогда не существовало публичной государственной службы, которая отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям гражданского общества, в связи с чем необходим тщательный анализ мирового опыта и заимствование (как и в любой другой переходный период в истории России) оптимальных элементов государственной гражданской службы зарубежных стран[75].

Нижеследующий анализ моделей госслужбы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.

При характеристике моделей государственной гражданской службы за рубежом, следует отметить, что особенности развития законодательства о государственной гражданской службе различных стран определяются рядом факторов, среди которых следует выделить:

а) специфику исторического развития этих стран. В Европе институт профессионального чиновничества, равно как и его нормативно-правовое регулирование, появились раньше всего во Франции. В Великобритании и США до второй половины XIX века не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы в ее современном понимании, поэтому законы (статуты, акты) о государственной службе и статусе госслужащих появились в этих странах только в конце ХIХ века;

б) специфику правовой системы. Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) характерны большое количество нормативно-правовых актов, касающихся госслужбы, отсутствие унифицированной системы законодательства по этому вопросу. В странах романо-германской правовой системы основой формирования корпуса государственных служащих, как правило, являются Конституция и комплексные законы;