Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

Нормативные правовые акты, принимаемые представительными  органами власти без выяснения с  главой субъекта РФ, исполнительными  органами действительных возможностей по их реализации – это неэффективное  нормотворчество, мало способствующее полной реализации парламентом своего законодательного потенциала.

Взаимодействие законодательных (представительных) органов и главы  субъекта Федерации не ограничивается рассматриваемыми формами. К ним  можно отнести неформальные формы взаимодействия. Сюда относятся различные встречи, “круглые столы” и др. Близко к указанным формам взаимодействия примыкает сотрудничество главы субъекта РФ и парламента (его отдельных представителей) в ходе исполнения ими представительских функций. Возможно участие главы субъекта РФ и членов парламента в согласительных комиссиях, организуемых федеральным центром. Взаимодействие имеет место также в процессе награждения. Так, например, в Орловской области глава области совместно с председателем областного Совета вручает награды и премии Орловской области.

Процесс формирования механизмов взаимодействия органов власти субъектов  Федерации еще не завершен. Многие направления взаимодействия еще  не отлажены, другие, напротив, характеризуются  обилием нормативного правового регулирования, не делающего, однако, процесс взаимодействия более упорядоченным. Ситуацию осложняет значительное число субъектов РФ, каждый из которых стремится урегулировать вопросы взаимодействия по особенному, а также отсутствие в них, как и на федеральном уровне, единого акта, регламентирующего вопросы взаимодействия указанных органов.

Основные полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере его взаимодействия с парламентом непосредственно  связаны с полномочиями высшего  должностного лица, возглавляющего исполнительный орган, и концентрируются по ходу бюджетного процесса.

Полномочия правительства  субъекта Федерации в сфере согласования интересов законодательной и  исполнительной ветвей власти также  носят подчиненный, производный от полномочий главы субъекта характер - ведь само согласование структуры правительства (вплоть до уровня его структурных подразделений) и кандидатур на замещение правительственных должностей субъекта РФ законодательством большинства субъектов Федерации отнесено к совместному ведению главы субъекта и парламента.

Споры между законодательным (представительным) органом государственной  власти и высшим исполнительным органом  государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке (ст.25 ФЗ № 184-ФЗ), поэтому представители правительства субъекта РФ нередко принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых главой субъекта и парламентом на паритетных началах.

Основы взаимодействия представительных и судебных органов  субъектов РФ регулируются Федеральным  конституционным законом от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе в Российской Федерации”. Согласно этому Закону судебная власть на всей территории России самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Однако на уровне субъектов Федерации существуют некоторые особенности нормативного правового регулирования взаимодействия представительной и судебной ветвей власти. Согласно ч.4 ст.4 Федерального конституционного закона к судам субъектов РФ относятся:

конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Таким образом, на уровне субъектов РФ можно вести речь о взаимодействии представительных органов власти с конституционными (уставными) судами и мировыми судьями. Однако практика еще более сужает данный перечень. Наличие органов конституционного правосудия в том или ином виде предусмотрено законодательством более 40 субъектов РФ, но реально созданы и действуют конституционные суды только в 15 субъектах Федерации, из которых подавляющее большинство приходится на республики.

Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации - судебный орган  конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства в целях защиты конституционного строя субъекта РФ, основных прав и свобод человека и гражданина. Подобным статусом обладают практически все органы конституционной юстиции субъектов Федерации. Порядок их деятельности регламентируется конституциями (уставами) и законами о конституционных судах субъектов РФ, регламентами конституционных судов. Нормы, регулирующие отдельные формы взаимодействия рассматриваемых органов, содержатся в законодательстве субъектов РФ о представительных (законодательных) органах государственной власти субъектов, в регламентах представительных органов.

Практически все конституционные (уставные) суды наделены правом законодательной  инициативы. При этом их право ограничено “специализацией” - конституционные суды вносят в парламенты субъектов законопроекты и законодательные предложения только по вопросам своего ведения. Это нормальная практика для Федерации в целом, ибо на федеральном уровне правоспособность судебных органов в сфере законодательной инициативы ограничена аналогичным образом. Нельзя сказать, чтобы конституционные суды субъектов РФ активно пользовались предоставленным им правом законодательной инициативы: в конкретном деле суд констатирует, например, пробельность законодательства, однако, этот акт суда не может рассматриваться в качестве законодательной инициативы без наличия официально внесенного в парламент субъекта законопроекта. Более детально процедура осуществления конституционными судами субъектов РФ их права законодательной инициативы урегулирована, как правило, регламентами этих судов.

Функция судебного контроля, являясь элементом системы сдержек  и противовесов, прямо следует  из провозглашенного на федеральном  и региональном уровнях принципа разделения властей. О наличии этой функции можно судить хотя бы по таким полномочиям конституционных судов, как проверка соответствия конституции (уставу) субъекта РФ нормативных правовых актов субъекта, толкование конституций (уставов) субъектов РФ, рассмотрение жалоб граждан по решениям и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В подобных полномочиях конституционного правосудия субъектов Федерации находит отражение функция контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственной власти конкретного субъекта Федерации.

Основной формой взаимодействия рассматриваемых органов является личное участие их членов (депутатов  и судей) в работе этих органов. Важное значение для законодательного процесса имеют послания конституционных судов законодательным органам субъектов Федерации. ⁴²

Взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов конституционного правосудия субъектов Федерации носит перманентный характер, предопределенный местом и ролью конституционной юстиции в системе разделения властей. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеют важное значение для деятельности представительных органов государственной власти субъектов. Остается сожалеть о том, что инструментарий конституционной юстиции в большинстве субъектов федерации, в том числе и в Орловской области, пока еще не нашел должного применения.

Таким образом, конституционное законодательство и практика его применения должны обеспечить такое разделение властей, которое не будет создавать "вакуум" во взаимоотношениях между различными органами государственной власти и противостояние между ними. Принцип разделения властей надо рассматривать как правовую основу для взаимодействия государственных органов, обеспечивающую стабильность осуществления государственной власти в Российской Федерации.

В условиях федеративного  государства очень важно не нарушать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных.

Задача разграничения  предметов ведения и полномочий является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная  база, как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. Необходимо четко установить и понятийный аппарат, без понимания которого невозможно решить стоящие перед властями задачи.

На наш взгляд, необходим  совершенно новый подход к законодательному регулированию сферы отношений  между Федерацией и ее субъектами.

Речь должна идти о закреплении принципиально иной философии взаимоотношений Федерации со своими субъектами. Не о разграничении предметов ведения и полномочий должна идти речь, тем более, что это, как мы попытались выяснить, неверно и с конституционно-правовой точки зрения, а о взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения.

В соответствии с общепринятыми  представлениями о месте и  роли главы субъекта Федерации в  политическом процессе, одной из его  функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти.

Взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов конституционного правосудия субъектов Федерации носит перманентный характер, предопределенный местом и ролью конституционной юстиции в системе разделения властей. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеют важное значение для деятельности органов государственной власти субъектов. Для более эффективной организации правового взаимодействия органов власти субъектов необходимо дельнейшее развитие данного института.

Заключение

В практической плоскости для обеспечения реформ государственного управления, повышения его эффективности необходимо развитие конституционного права, превращение его в активный регулятор властных отношений в России.

Российское  общество и государство находятся  в состоянии серьезного реформирования федеративных и межнациональных отношений. Вектор, характеризующий динамику отношений между центром и регионами, уже прошел «золотую середину». Он не остановился там, а пошел дальше в сторону очень жесткой централизации и демонтажа элементов федерализма. Важно заметить, что региональные лидеры, как ни относись к каждому из них персонально, играли очень важную институциональную роль квази-сдержек и противовесов «по вертикали» в ситуации, когда разделение властей «по горизонтали» реально отсутствует. И резкое их ослабление делает негибкой и неустойчивой всю политическую систему, особенно в кризисных ситуациях.

Несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю не удалось пока создать сбалансированную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей схеме разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции

Но самый негативный итог законотворчества последних лет  – это т.н. «эрозия законодательных стандартов», под которой понимается экспансия федеральной законодательной власти во всех сферах общественных отношений, сопровождающаяся падением качества самого законодательства и фактической передачей нормотворчества исполнительной власти.

В настоящее время  происходит значительная централизация  в вопросах организации государственной  власти в субъектах Федерации. Полагаем, что и в ближайшем будущем  это приведет к дальнейшей унификации решения большинства вопросов в  этой сфере. Нет никаких сомнений, что конституционное законодательство в сфере организации государственной власти в субъектах Федерации должно быть в целом согласовано с федеральным законодательством в этой сфере. Однако конституционное законодательство субъектов Федерации не должно быть простым механическим воспроизведением норм федерального законодательства. Субъекты Федерации должны иметь реальное право самостоятельно определять систему органов государственной власти, что позволит российским регионам максимально учитывать и развивать свои особенности.

Государственное устройство нашей страны, основанное одновременно на территориальном и национально-территориальном  принципах, не идеально в контексте  мирового опыта. Более того – достаточно противоречиво. Теория и практика федерализма гораздо богаче и многовариантней. Но Россия, хотя и использовала зарубежный опыт в государственном строительстве, тем не менее, является уникальным федеративным образованием.

Выделение концептуальных положений в сфере федеративных и межнациональных отношений особенно необходимо для установления системной связи законов. В настоящее время она явно недостаточно просматривается в актах, непосредственно направленных на регулирование межнациональных отношений. Установление системных связей между Российской Федерацией и ее субъектами должно стать важнейшей задачей всего российского законодательства. Необходимо настоятельно установить процедуру принятия нормативных актов по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы в этих актах органически соединялись их интересы. Нужно также принять нормативные акты, определяющие процедуры разрешения споров, возникающих между субъектами Российской Федерации, а также процедуры ликвидации конфликтов на национальной почве.

Подводя итог анализу  отдельных вопросов взаимодействия органов государственной власти в России, можно сделать вывод, что это взаимодействие является важным фактором в развитии российскоq государственности. Дальнейшее совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти на всех уровнях позволит более полно и эффективно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации.