Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

г) вправе требовать  созыва внеочередного заседания  законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

д) вправе участвовать  в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса.²⁵

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.²⁶

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации;

г) управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Высшим исполнительным органом  государственной власти области  является Коллегия Орловской области. Органами исполнительной государственной  власти специальной компетенции  области являются Аппарат Губернатора  и Коллегии области; Департаменты области; Службы области; Управления области. Судебная власть области осуществляется Уставным судом Орловской области и мировыми судьями области. Для контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в области назначается Уполномоченный по правам человека Орловской области.²⁷

2.2 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

К настоящему времени  практически во всех субъектах Федерации действуют принятые ими в установленном порядке конституции (в республиках) и уставы (во всех других субъектах), в соответствии с которыми функционируют их законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти. Таким образом, в принципе можно считать завершенным процесс формирования системы государственных органов на уровне субъектов Российской Федерации.

Большинство субъектов  Российской Федерации в той или  иной мере воспроизводят у себя федеральную  модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Ориентация субъектов  РФ на федеральную модель разделения властей проявляется, прежде всего, в лидирующей роли главы субъекта РФ (президента, губернатора, главы администрации, председателя правительства, председателя государственного совета, мэра и др.) в системе государственных органов субъекта, что явно прослеживается в сравнении с другими органами государственной власти (парламентом, правительством, судами) субъекта. Модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей в субъектах РФ могут быть разнообразными. Различия могут быть в полномочиях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено правовой природой федерализма.

Различие федеральной  и региональной схем построения системы  органов государственной власти заключается в том, что глава субъекта Федерации (высшее должностное лицо, руководитель высшего исполнительного органа) в отличие от федерального Президента возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ.²⁸

Фактическое положение главы субъекта Российской Федерации стало одной из причин, по которой высшее должностное лицо было в обязательном порядке введено в систему исполнительной власти субъекта Федерации.

До принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об  общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» некоторые исследователи осуществляли толкование ст. 85 Конституции Российской Федерации с учетом правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и действия конституций (уставов) этих субъектов Федерации. Они не признавали главой исполнительной власти субъекта Федерации президента республики или губернатора. По их мнению «президент Российской Федерации может приостанавливать действие указов президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации». Основываясь на таком выводе, можно было констатировать, что президент Российской Федерации не мог приостанавливать указы, например, президента Республики Башкортостан, который согласно ст. 91 Конституции Республики Башкортостан, принятой в 1993 г., являлся высшим должностным лицом и главой республики и при этом не входил в систему исполнительной власти республики. Наличие такого правового статуса у высшего должностного лица Республики Башкортостан и иных субъектов Федерации позволило некоторым исследователям делать вывод о том, что «к уже известной и традиционной триаде – законодательной, исполнительной и судебной – прибавляется четвертая властная ветвь – президентская». Однако такая особенность в правовом статусе высшего должностного лица сыграла решающую роль в организации этого субъекта в качестве руководителя высшего исполнительного органа субъектов Российской Федерации.

Содержание ФЗ № 184-ФЗ отражает двойственный правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если его должность  предусмотрена конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. С одной стороны, высшее должностное лицо представлено в системе государственной власти субъекта Российской Федерации в виде единоначального органа, реализующего полномочия за пределами всех ветвей власти. Перечень таких полномочий содержит ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, которые целесообразно называть собственными непередаваемыми полномочиями высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации. С другой стороны, это лицо в обязательном порядке признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этом случае высшее должностное лицо автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализуя исполнительно-распорядительную деятельность, используя полномочия в сфере исполнительной власти.

Из всех государственных  полномочий, предусмотренных ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, только полномочия по формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации можно отнести к полномочиям высшего должностного лица, осуществляемых им в рамках исполнительной власти в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Иные полномочия высшего должностного лица, предусмотренные ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, в виде участия в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса должны рассматриваться полномочиями в сфере государственной власти субъекта Федерации. К полномочиям, реализуемым высшим должностным лицом в сфере исполнительной власти, должны относиться все полномочия, предусмотренные ст. 20 ФЗ № 184-ФЗ. Разграничение полномочий высшего должностного лица позволяет установить границу между двумя элементами его правового статуса как в виде единоначального органа, так и в виде руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Такое разграничение полномочий высшего должностного лица практически не осуществляется субъектами Федерации в своих конституциях (уставах).

Правовой формой реализации собственных непередаваемых полномочий, находящихся за пределами всех ветвей власти, согласно ч. 1 ст. 22 ФЗ № 184-ФЗ, должны выступать указы и распоряжения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Наличие этих правовых актов предусматривается наряду с иными актами в виде постановлений и распоряжений. Последним следует отвести роль правовых актов, принимаемых высшим должностным лицом при реализации полномочий в сфере исполнительной власти в качестве руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации. При этом акты, изданные высшим должностным лицом, выступающим в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в виде постановлений и распоряжений должны занимать нижестоящий уровень в иерархической структуре правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации по сравнению с указами и распоряжениями, изданными им в связи с реализацией полномочий за пределами всех ветвей государственной власти.

Признание высшего должностного лица субъекта Федерации в качестве руководителя высшего исполнительного  органа неадекватно отражает конституционный  принцип разделения властей. Становление и формирование «президентской» власти на уровне субъектов Федерации происходит при ее соединении с исполнительной властью. Одно и то же лицо одновременно исполняет функции государственной власти в части, находящейся за пределами законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта Федерации и полномочия исполнительной власти субъекта Федерации. В этом случае нарушается система «сдержек и противовесов» между ветвями власти. С другой стороны, идет усиление исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, которая в настоящее время фактически приобретает статус верховной власти по отношению к законодательной. В нормативной модели высшего должностного лица субъекта Федерации, закрепленной ФЗ № 184-ФЗ, наблюдается особенность, состоящая в том, что это лицо, возглавляя высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, становится лицом фактически подчиненным президенту Российской Федерации, хотя такое подчинение нельзя назвать непосредственным по действующей Конституции Российской Федерации.²⁹

Основным нормативным  правовым актом на федеральном уровне, регулирующим взаимоотношения законодательных  и исполнительных органов власти субъектов Федерации является уже  упомянутый Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Согласно ст.23 ФЗ № 184-ФЗ в соответствии с конституционным принципом разделения властей законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно и взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения. Во многих конституциях (уставах) вопросы взаимодействия находят свое регулирование в положениях, посвященных статусу и функциям органов государственной власти, а также законодательному процессу.

2.3 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации

Российская Федерация  включает три типа субъектов:

1) национально-государственные  образования (республики);

2) административно-территориальные   образования   (края, области, города федерального значения);

3) национально-территориальные  образования (автономная область,  автономные округа).

В составе Российской Федерации в настоящее время  находятся 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 4 автономных округа.³⁰

Россия, как федеративное государство, построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономная область, автономные округа в основе своей строятся по национальному принципу, края и области - по территориальному.

Все субъекты Российской Федерации обладают определенным правовым положением (статусом), которое характеризуется объемом полномочий, предоставленных Конституцией РФ и другими нормативными актами органам государственной власти и управления субъектов Федерации.

Правовое положение субъектов федерации определяется следующими общими позициями:

- во-первых, все субъекты являются членами Российской Федерации, что юридически зафиксировано Конституцией, принятой всеми гражданами России;

- во-вторых, субъекты  федерации обладают самостоятельной  учредительной властью, которая  реализуется через право образовывать собственные органы государственной власти и управления, самостоятельно решать определенный круг внутренних вопросов, иметь свое законодательство;

- в-третьих, субъекты федерации  не вправе в одностороннем  порядке в нарушение Конституции  РФ изменять свой статус и  полномочия, так как для этого  необходимо взаимное согласие  федерации и субъекта;

- в-четвертых, статус субъекта федерации закрепляется Конституцией РФ и собственной конституцией - для республик, уставами - для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов;

- в-пятых, территория субъекта федерации не может быть изменена без его согласия;

- в-шестых, отсутствие у субъектов конституционного права на свободный выход из состава Российской Федерации. В противном случае это нарушает территориальную целостность России;

- в-седьмых, субъекты федерации равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти; имеют равные нормы представительства в Совете Федерации Федерального собрания РФ (по два представителя в Совете Федерации – от представительного и исполнительного органов); обладают правом законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд РФ; могут на договорной основе делегировать часть своих полномочий федерации.³¹