Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

Наряду с общими позициями, правовое положение отдельных субъектов федерации имеет свои особенности. Так, например, республики в составе России являются государствами, образованными по национально-территориальному принципу. Несмотря на различие между республиками по размерам территории, численности населения - все они равны между собой в правовом положении. В отличие от краев, областей и других субъектов, они имеют свою конституцию, вправе устанавливать республиканский государственный язык и т. д.

Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - это государственные образования, созданные по территориальному (национально-территориальному) принципу и обладающие функциями государственной власти. В сфере экономики, финансов, социальной и культурной деятельности их статус и полномочия аналогичны республиканским, но несколько уже в государственно-правовом отношении.³²

Сопоставление Российского  федерализма с современными мировыми моделями дает основание полагать, что наша модель имеет в значительной мере переходный характер. О ее неустойчивости свидетельствуют попытки найти компромисс между асимметрией и принципами равноправия субъектов Российской Федерации, между территориальными и национальными принципами структурирования субъектов Федерации. По своему статусу, включающему не только совокупность прав, полномочий, обязанностей и ответственности, но также и принадлежность к определенному виду, субъекты Федерации не тождественны и многовариантны. Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации - в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить (и почти все, за исключением одного - Чукотского автономного округа) входят в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений. При этом, говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя не видеть, что особенности присущи и самим краю, областям, в состав которых входят автономные округа. Вот почему, соглашаясь, что “в целом субъекты Федерации можно подразделить на национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа)”, тем не менее считаем необходимым выделить край и область, с входящим в их состав автономным округом, как отдельный вид субъектов Российской Федерации. Это тем более необходимо, что “вхождение одних субъектов Федерации в состав других субъектов Федерации” является отличительной или своеобразной чертой российского федерализма. 

Основное противоречие подобного “вхождения” большинство  ученых видят в несоответствии принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Однако Конституционный Суд расширил толкование равноправных субъектов, указав, что “при реализации равноправия должны учитываться и все другие положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федерализм, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др”.

Край, область, с входящим в их состав автономным округом, отличают от других субъектов Федерации следующие особенности: наличие наряду с муниципальными и административно - территориальными образованиями равноправного с ним (краем, областью - авт.) субъекта Федерации - автономного округа; наличие особой государственно-правовой связи между этими субъектами Федерации, которая отличает их отношения с другими субъектами Российской Федерации, поскольку “вхождение предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области” и конституционно закрепленные формы регулирования отношений между этими субъектами Федерации - федеральный закон и договор между органами государственной власти субъектов Федерации.³³

Недостаточная четкость формулировки взаимоотношений автономного  округа и области (края) породила борьбу между ними, наиболее ярким примером чего стали противоречия между Тюменской областью и ее округами: Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким. Противоречия еще более обострялись тем, что нефте- газодобывающим округам экономически невыгодно пребывание в составе области. Это отражает ситуацию, когда старые промышленные районы деградируют и появляются новые. В этих условиях Тюмень как столица области, находящаяся, тем не менее, на самой ее окраине, не нужна Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому округам. Дело доходило в середине 1990-х гг. до отказа окружных властей участвовать в выборах губернатора и областной думы Тюменской области.³⁴

Вхождение автономного  округа в состав края, области означает наличие у края, области “единых  территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федеральным законом, Уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти”.³⁵    

Если в досоветский  и советский периоды процедура  изменения административно-территориального деления отличалась излишней упрощенностью, при которой решения центральных  органов управления не требовали  согласования с регионами, а местные  интересы, следовательно, могли и вовсе не учитываться, то нынешний принцип согласования интересов как региональных, так и местных представительных органов при изменении границ субъектов закупоривает процесс оптимизации территориального устройства страны, приводит к его стагнации. Этот законодательный тупик нуждается в разрешении.³⁶

Формирование современного федеративного государства, базирующегося  на принципах, закрепленных в действующей  Конституции РФ, предполагает всемерный  учет интересов всех участвующих  в данном процессе субъектов, идет ли речь о федеральном центре или о членах Федерации. В этой связи федеральный законодатель призван скрупулезно и тщательно взвешивать все свои шаги в деле реформирования такой важной сферы общественных отношений, какой является сфера федеративных отношений, основу которых составляют принципы и порядок разграничения полномочий, главным образом, законодательных. Ущемление прав одной группы субъектов Федерации за счет расширения прав другой группы приводит к нарушению баланса и стабильности всей федеративной системы. Для того чтобы эта система работала эффективно, необходимо создавать условия, при которых каждый ее элемент выполнял те задачи и функции, которые он может и должен выполнять успешно на своем уровне. Это есть ни что иное, как принцип субсидиарности, широко применяемый в зарубежных федерациях и к которому, хочется верить, рано или поздно придет и российский федерализм.³⁷

Таким образом, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной  власти субъектов РФ не существуют разрозненно или обособленно. Они  создают единую систему, функционирующую в рамках определенного законодательством правового поля.

Систему органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Большинство субъектов  Российской Федерации в той или  иной мере воспроизводят у себя федеральную  модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Различие федеральной  и региональной схем построения системы  органов государственной власти заключается в том, что глава  субъекта Федерации (высшее должностное  лицо, руководитель высшего исполнительного  органа) в отличие от федерального Президента возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ.

Сопоставление Российского  федерализма с современными мировыми моделями дает основание полагать, что наша модель имеет в значительной мере переходный характер. Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации - в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений. При этом, говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя не видеть, что особенности присущи и самим краю, областям, в состав которых входят автономные округа.

3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В  РОССИИ

3.1. Совершенствование взаимодействие органов государственной власти на уровне федерации и между федеральным и региональным уровнями власти

Взаимодействие разных ветвей власти есть одна из важных предпосылок их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей государственной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключительности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности государственной власти. Нарушается не столько индивидуальный порядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность государственной власти. Подобное характерно для взаимодействия ветвей государственной власти России.

В условиях федеративного государства очень важно не нарушать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных.³⁸

Развитие федеративных отношений в России предполагает многообразие применения различных форм, необходимо лишь определиться с условиями их реализации. Критериями должны по - прежнему являться основные принципы федеративного устройства России, такие, как единство и территориальная целостность Российской Федерации, равноправие субъектов Федерации, соответствующие принципам федерализма и Конституции Российской Федерации.

Во главу угла должен быть поставлен вопрос о создании целостной системы, позволяющей  обеспечить реальный баланс между централизацией и децентрализацией, превращающей культурное разнообразие и экономические особенности территорий в источник эффективной власти. Ключ к суверенному единству страны - не столько в централизованном регулировании и контроле, сколько в разумном согласовании общенациональных интересов с интересами региональными и местными. Кроме того, в условиях глобализации жесткая централизация вряд ли будет содействовать обеспечению конкурентоспособности России на мировой арене.³⁹

Формирование федерации  выступает, в настоящее время, важнейшим средством достижения целей демократического развития российского общества и государства. Объяснение этого фактора – его стратегическое влияние на организацию и функционирование социальных институтов, их эффективность и безопасность, обеспечение курса реформ и демократии. Нельзя не упомянуть и о том, что на рубеже веков существенно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизованного и универсального соблюдения. А один из реальных путей к этой цели — создание новых или модернизация существующих федеративных отношений.

Федерализм – не только форма государственного устройства, принцип взаимоотношений центра и регионов. Федерализм – это, прежде всего, особое мировоззрение, основной чертой которого является умение видеть огромный потенциал саморазвития государства в разнообразии и самостоятельности его регионов. Федералистское мировоззрение проявляется в готовности сторон идти на диалог, на поиск взаимоприемлемых решений, на разделение ответственности, то есть федерализм является основой общественно-политической стабильности.

Задача разграничения  предметов ведения и полномочий является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная  база, как Федерации, так и субъектов  остается несовершенной. Требуются  годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. Необходимо четко установить и понятийный аппарат, без понимания которого невозможно решить стоящие перед властями задачи.