Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

Новым федеральным законом сделана попытка подправить излишнюю централизацию и дуалистичность исходной Концепции разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. ¹⁹

Еще одной, очень важной проблемой остается согласованность  всех проводимых сегодня преобразований. В этой связи особое внимание сегодня обращается на синхронизацию федеративной и административной реформ. Рассогласованность этих ключевых реформ, их сосуществование в «разных плоскостях» управленческого механизма могут свести «на нет» многие их, так нужные всей стране, результаты. Неслучайно сегодня встал вопрос о перенесении административной реформы с федерального уровня на региональный и даже местный.²⁰

Изменение в системе выборов и политического статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации стало важным моментом во взаимоотношениях федерального центра и регионов. Данная ситуация, во-первых, привела к повышению ответственности региональных лидеров, а во-вторых, позволила восстановить единую систему исполнительной власти. Эти меры усилили позиции представителей Президента России в федеральных округах.

Рассматривая проблемы взаимодействия федеральных и региональных органов власти, обычно говорят о  взаимодействии органов исполнительной власти, которые образуют единую систему в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции). Однако взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и федеральных органов власти также имеет важное значение в укреплении российского федерализма.²¹

Таким образом, одна из главных функций любой Конституции состоит в устройстве государственной власти, т.е. в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы означает, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а интегративно, в чем и проявляется системообразующий фактор их целостности и единства. В России существует единая системы государственной власти, т.е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.

Логика построения Конституции РФ соответствует принципу разделения властей. Конституция РФ устанавливает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ; Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы; Правительство РФ и суды РФ.

Конституция России содержит нормы, необходимые и достаточные для признания ее демократическим правовым государством. Иными словами, правовое государство в России уже существует, хотя и по форме.

В России при «жестком»  разделении власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей государственной власти, что размывает принцип разделения властей в вопросах организации структур и механизмов функционирования государства в целом.

Особенностью российской Конституции является то, что Президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Сущность российского  федерализма составляют государственная  целостность, единство системы государственной  власти, разграничение предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов.

Основными проблемами сложившегося положения в Российской Федерации являлись:

- отсутствие системности  и неполное соответствие правовых  актов субъектов Федерации Конституции  РФ;

- неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;

- возложение отдельных  полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

- наделение органов  местного самоуправления государственными  полномочиями без предоставления  адекватного финансового обеспечения;

- чрезмерное регулирование  полномочий субъектов РФ по  предметам совместного ведения  нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

- широкое распространение  практики установления  «необеспеченных  мандатов»;

- значительное  количество  неприменяемых  на практике  норм, в том числе норм, регулярно  приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40—50 ежегодно), и ряд других.

До конца не завершен процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ конституций республик  и уставов других субъектов Федерации. Серьезной проблемой остаются выстраивание «вертикали власти» и проведение в связи с этим административной реформы.

2 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ  УРОВНЕ

2.1. Система  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации

С принятием в 1993 году на всероссийском референдуме новой Конституции Российской Федерации существенно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: субъекты Федерации получили более широкие полномочия и приобрели новый конституционно-правовой статус.

Пунктом 1 статьи 77 Конституции РФ предусмотрено, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с данным Федеральным законом: «образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Органы государственной  власти субъектов РФ не существуют разрозненно или обособленно. Они  создают единую систему, функционирующую  в рамках определенного законодательством  правового поля.²²

Нормы, предусмотренные  ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, означают, что каждый из органов публичной власти субъекта РФ образуется самим субъектом Федерации (конституцией, уставом, законом, решением уполномоченного органа субъекта Федерации). При этом, прежде всего следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать основам конституционного строя и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, система органов публичной власти в субъектах РФ должна основываться на принципах, заложенных в главе 1 Конституции РФ, регламентирующей основы конституционного строя. Система государственных органов должна  быть направлена на обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Система  органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, согласно требованиям ст. 5 и ст. 77 Конституции РФ, должна основываться на принципах государственной целостности, единства системы государственной  власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов России. Обязательным, с точки зрения конституционных предписаний, является также принцип равноправия субъектов РФ.

Важнейшим требованием  при организации системы  органов  государственной власти в субъектах  РФ следует признать также соблюдение нормы ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, а также гарантированности самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти при реализации собственной компетенции.

При рассмотрении системы  органов региональной власти прежде всего следует учитывать, что  структура органов власти субъектов РФ должна отражаться в конституциях (уставах) субъектов РФ, а схема управления субъектом РФ должна быть утверждена уполномоченным на это органом. Путем данных процедур возникает организационно-правовой статус органов государственной власти и лишь при их полном выполнении они обретают законное право на существование. Отступление от вышеуказанных правил может привести к возникновению ряда проблем, так, в частности, некоторые структурные подразделения исполнительной государственной власти субъектов РФ имеют статус юридического лица, в некоторых федеральных законах говорится об органах государственной власти субъектов РФ в той или иной сфере, но определение системы органов  государственной власти субъекта РФ является компетенцией самого субъекта, кроме того, эти органы должны быть предусмотрены конституцией (уставом) субъекта РФ, должны быть определены их полномочия и т.д.

Систему органов  государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Так, в соответствии с Уставом (Основным законом) Орловской области от 22.02.1996 г. № 7-ОЗ «систему органов государственной власти Орловской области составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти области; высшее должностное лицо области; высший исполнительный орган государственной власти области; органы исполнительной государственной власти специальной компетенции области, а также суды области».²³

Законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта Российской Федерации  является постоянно действующим  высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает  конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней;

б) осуществляет законодательное регулирование  по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Высшим и  единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области является Орловский областной Совет народных депутатов.²⁴

В субъекте Российской Федерации устанавливается система  органов исполнительной власти во главе  с высшим исполнительным органом  государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное  лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

а) представляет субъект Российской Федерации в  отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем  подписания законов или издания  специальных актов, либо отклоняет  законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение о его отставке;