Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

Особенностью российской Конституции является то, что Президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.⁹

Полномочия Президента вытекающие из различия конституционных  функций главы государства и  парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.

В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений  с парламентом позволяют рассматривать  главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости.¹⁰

Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функционирования необходимо четкое разделение власти, сложившаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влиятельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в России до последнего времени не выполнялось. Лишь на парламентских выборах 2003 года президентской команде удалось сформировать парламентскую фракцию, обладающую конституционным большинством.

В российском поле взаимодействия ветвей власти речь идет, как правило, о законодательной (представительной) и исполнительной. О судебной власти как одной из ветвей государственной власти, ее месте и роли в системе властей говорят и пишут мало.

Эта российская особенность  отражает традиционный взгляд на судебную власть как на силу, полностью подконтрольную партийно-государственной номенклатуре. Судебная власть призвана поддерживать систему правового регулирования в обществе, защищать права и свободы человека. Она обладает такими средствами для реализации данных задач, что способна стать мощным фактором взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти.

1.3 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации

В основе федеративного государственного строя России лежат глубокие исторические, социально-экономические, геополитические и этнические корни. Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов.

Суверенитет Российской Федерации, юридически выраженный в  верховенстве на ее территории российской Конституции и федеральных законов, в сочетании с принципами федеративного построения России определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Федерации.¹¹ Верховенство и единство государственной власти обеспечивается в первую очередь верховенством федеральных нормативных правовых актов. Согласно Конституции РФ правило о соответствии нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам ставится в зависимость от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71 - 73 Конституции РФ).

Вопросы организации  и деятельности системы органов  государственной власти в субъекте Федерации составляют один из важнейших предметов конституционно-уставного регулирования вопросов содержания государственного суверенитета Российской Федерации.

Важнейшее значение в Российской Федерации, как и других федерациях, имеет разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

В Российской Федерации и ее субъектах различаются три группы предметов ведения и соответственно полномочий государственных органов. Первую группу составляют предметы ведения Российской Федерации и ее федеральных государственных органов, определяющихся ст. 71 Конституции РФ. Вторая группа - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определяющиеся ст. 72 Конституции РФ. Предметы ведения, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составляют третью группу. По существу это те предметы ведения, по которым субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.¹²

Российская Федерация по исключительным предметам ведения издает федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, а также законы и иные нормативные акты субъектов федерации. По вопросам и сферам жизнедеятельности, отнесенным к ведению субъектов федерации, они издают собственные законы и иные нормативные акты.

Для обеспечения взаимных гарантий, предупреждения споров между федерацией и ее субъектами по предметам ведения Конституция РФ предусматривает: если закон субъекта федерации противоречит федеральному закону, принятому по исключительным предметам ведения федерации или предметам совместного ведения, то действует федеральный закон, а в случае же противоречия между федеральным законом и законом субъекта, изданным по предметам исключительного ведения субъекта, то действует закон субъекта Российской Федерации.

Конституции и уставы по-разному определяют наименования, состав, порядок формирования и деятельности, полномочия собственных органов государственной власти, основы их взаимодействия между собой, а также с федеральными органами и органами государственной власти других субъектов РФ.¹³

Анализ законодательства субъектов Федерации свидетельствует о том, что системы их органов государственной власти имеют больше сходства с федеральной системой органов государственной власти, нежели различий. Однако длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации побудило их к созданию систем органов власти в соответствии с собственными представлениями. В последнее время эта система претерпевает существенные изменения, обусловленные в том числе и новым федеральным законодательством.

В определенной мере данное положение разрешает Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации, была передана субъектам Федерации с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контрольных функций за федеральными органами.

Однако, как отмечается в представленном впервые Докладе  Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», несмотря на масштабы проделанной работы, федеральной власти пока еще не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов. В то же время «причины сегодняшнего противостояния в федеративных отношениях кроются подчас не в глубокой истории, а в поведении сегодняшних политиков, в ошибках и просчетах власти, которая давлением и силовым способом пытается разрешать федеративные проблемы и межнациональные отношения».¹⁴

Проблема разделения властных полномочий, разграничения  предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации была и остается доминирующей в области федеративных отношений. К началу 2000 года стало очевидно, что характерными тенденциями сложившегося положения в Российской Федерации являлись:

- отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;

- неопределенность или  отсутствие описания полномочий  и ответственности, возлагаемых  на различные уровни и ветви  публичной власти;

- возложение отдельных  полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

- наделение органов  местного самоуправления государственными  полномочиями без предоставления  адекватного финансового обеспечения;

- чрезмерное регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

- широкое распространение  практики установления  «необеспеченных  мандатов» (возложение федеральными  законами на органы государственной  власти субъектов РФ и органы  местного самоуправления расходных  обязательств, не подкрепленных  источниками их финансирования);

- значительное  количество  неприменяемых  на практике  норм, в том числе норм, регулярно  приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40—50 ежегодно), и ряд других.

Для решения этих проблем  в середине 2001 года при Президенте РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией была разработана концепция реформы федеративных отношений и местного самоуправления.¹⁵

 На первом этапе  реализации данной реформы были  подготовлены и приняты в 2003 г. «базовые» федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные федеральные  законы определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принципы их финансового  обеспечения, новую территориальную  организацию местного самоуправления. В частности, был установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий по предметам совместного ведения, переданный на исполнение субъекта РФ за счет средств бюджета самого субъекта (41 полномочие).

Эти законы явились ключевыми  звеньями правового обеспечения федеративной реформы. Основной новеллой стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия законов, необоснованно возлагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием.

На следующем этапе  Комиссией было проанализировано более 300 федеральных законодательных  актов, затрагивающих вопросы регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти различных уровней. Исходя из положений данных законов был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который выявил необходимость расширения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет своих бюджетов. ¹⁶

Непростой процесс становления  институтов федерализма и местного самоуправления продолжается. Попытки достроить «вертикаль власти» вплоть до местного уровня, расширить контрольные функции центра реальных успехов принести не смогли. На первый взгляд казалось, что эти меры позволят разрешить имеющиеся кризисные ситуации, обеспечат управляемость, единство правового и экономического пространства. Однако эффект оказался краткосрочным. Централизация увеличила организационно-управленческие риски и снизила гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. Реальные результаты возможны, когда существует баланс, сформирована система контроля как со стороны центра, так и система ответственности со стороны местных сообществ.¹⁷

Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, предоставление субъектам Федерации права добровольно осуществлять указанные полномочия положительным образом скажется на социально-экономической ситуации в стране, но с другой – позволит федеральному законодателю и далее принимать законы, не обеспеченные финансированием из федерального бюджета. Необеспеченный федеральный мандат, таким образом, приобретает факультативный характер. ¹⁸