Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

На современном этапе  развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Решение публичной властью стоящих перед ней задач должно осуществляться на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности гражданам социальных услуг.⁴⁰

Для успешного развития федеративных отношений в интересах  укрепления российской государственности  предстоит решить следующие задачи:

- утвердить и конкретизировать  базовые принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в целях укрепления общероссийской государственности и повышения самостоятельности субъектов Федерации;

- обратить большее  внимание и сформировать эффективный  механизм принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, регламентирующих отношения в сфере реализации региональной политики;

- отработать и согласовывать  цели государственной политики  в региональной сфере с основными  приоритетами экономических и  политических реформ;

На наш взгляд, необходим  совершенно новый подход к законодательному регулированию сферы отношений  между Федерацией и ее субъектами. Речь должна идти о закреплении принципиально иной философии взаимоотношений Федерации со своими субъектами. Не о разграничении предметов ведения и полномочий должна идти речь, тем более, что это, как мы попытались выяснить, неверно и с конституционно-правовой точки зрения, а о взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения.

Впрочем, нам могут  указать на внутреннюю противоречивость отрицания в данном контексте  самого понятия «разграничение», во всяком случае, в отношении полномочий. Ведь если предлагается довольно подробно установить полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по предметам совместного ведения, то тем самым вроде бы уже разграничиваются полномочия.

На это можно ответить следующим образом. Если воспринимать регулирование полномочий как их разграничение, то логично признать, что и полномочия отдельных органов власти на федеральном уровне тоже каждый раз разграничиваются, когда, скажем, какой-то федеральный закон наделяет конкретными полномочиями Президента РФ, федеральные суды, органы исполнительной власти либо, наоборот, передает их другим органам. Конечно, при желании можно и словом «разграничение» обозначить этот процесс, который вряд ли когда-нибудь прекратится, ибо потребности развития требуют постоянного перераспределения полномочий, их уточнения, ликвидации или наделения совершенно новыми. Но на самом деле это не является процессом «разграничения». И не потому, что Конституция РФ не включает закон в перечень форм, в которых можно разграничивать компетенцию. Дело в другом: если бы этот процесс протекал в условиях аморфной конституции или тем более при ее отсутствии, тогда его правомерно было бы обозначать как процесс разграничения функций и полномочий. Но мы исходим из существования вполне конкретной Конституции, а в ней плохо или хорошо, но уже разграничены функции и основные полномочия между ветвями власти (точно так же, как и между уровнями власти).

Другими словами, разграничение  не только предметов ведения, но даже полномочий не должно восприниматься как некий постоянно текущий процесс. Эта категория не динамическая, а статическая. Правда, нельзя не признать, что сама Конституция РФ несколько затушевывает понимание данной категории, говоря, в частности (ст.11), о том, что предметы ведения и полномочия разграничиваются не только Конституцией, но и договорами.

Нам представляется, что  формами взаимодействия следует  признать совместное осуществление  законодательной деятельности; совместную деятельность в рамках единой системы  исполнительной власти; разработку и реализацию совместных программ и проектов на долевых началах их финансирования; проведение совместных экспериментов; использование согласительных процедур.

Что касается условий  взаимодействия, то здесь важно несколько  конкретизировать конституционный принцип разделения властей «по вертикали», предусмотрев, что: а) за пределами полномочий федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов Федерации полностью самостоятельны, но при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; б) не допускается вмешательство федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в полномочия друг друга. Таким образом, понятие «взаимодействие» для органов публичной власти отличается от такого же понятия применительно к его бытовому значению (например для обычной совместной деятельности людей вне рамок гражданско-правового договора).

Собственно говоря, сегодня  зачастую именно так и происходит, когда принимаются федеральные законы по предметам совместного ведения, нередко весьма подробно регулирующие правила в той или иной сфере и при этом оставляющие открытым вопрос, органы исполнительной власти какого уровня должны их реализовывать или контролировать. Соответственно федеральные органы исполнительной власти воспринимают положения таких законов как часть своей собственной компетенции. Такое положение вредно еще и потому, что почти не оставляет региональному законодателю возможностей учесть особенности данного региона, вследствие чего утрачивается вообще один из главных смыслов федерализма.

Вот почему важно ограничить федерального законодателя рамками, выход  за которые означал бы вторжение  в законодательную компетенцию  субъектов Федерации и тем  самым нарушение одного из принципов федерализма – деятельность каждого субъекта права в рамках собственной компетенции и ненарушимость этой компетенции кем бы то ни было. Принцип «собственной компетенции» вообще является одним из основополагающих принципов правового государства, ибо если ему не следовать.

В то же время нельзя умалчивать и об общих требованиях, предъявляемых к законодательству субъектов Федерации, осуществляемому по предметам совместного ведения. Представляется, что смысл, основная задача регионального законотворчества – конкретизация общефедеральных норм и правил, регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти, реализующих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, а также установление (если есть такая возможность) региональных социальных стандартов, более высоких чем государственные минимальные социальные стандарты.

Что же касается соотношения  федеральных законов и законов  субъектов Федерации, регулирующих отношения в рамках предметов  совместного ведения, то в идеале не должно быть коллизий между ними, учитывая, что федеральные законы закрепляют общие правила и регулируют организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти. Но поскольку идеалы недостижимы, постольку коллизии в жизни неизбежны. (Разумеется, если частота законодательных конфликтов слишком велика, это должно быть сигналом для анализа их причин и для возможной коррекции федеральных законов или вообще правовых институтов, действующих в данной сфере). В этом случае естественным образом в соответствии с общеправовым принципом более высокой юридической силой обладает закон, принятый федеральным органом власти. Однако это не отменяет права субъекта Федерации либо обжаловать в судебном порядке конституционность самого федерального закона, либо обратиться в суд за разрешением спора о компетенции, поскольку не исключено, что федеральный закон слишком детально урегулировал какое-то отношение и тем самым переступил черту, которую должен будет установить предлагаемый закон (в самой Конституции РФ, к сожалению, такой черты не установлено).

Необходимо обрисовывать пока отсутствующую в нашем законодательстве структурно-функциональную модель связанности между собой органов исполнительной власти разного уровня, т.е. содержательно раскрыть в чем выражается и чем обеспечивается единая система исполнительной власти. Это конституционное понятие «единая система до сих пор вызывает споры, которые давно уже имеют отнюдь не теоретическое значение. Мы предлагаем следующим образом трактовать положение ст.77 Конституции РФ и конкретизировать его в будущем законе «о взаимодействии». На наш взгляд, системный анализ самой Конституции РФ подталкивает к тому, чтобы исходить из двух принципиальных положений.

Во-первых, из федеративного  устройства России, а, следовательно, из разделения властей «по вертикали», наличия самостоятельности субъектов Федерации в определенных вопросах, в том числе их самостоятельной ответственности.

Во-вторых, из наличия  совместной компетенции, предполагающей, в частности, существование одноименных  органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, и, следовательно, из существования, как минимум, скоординированности их деятельности.

Отсутствие сбалансированности между двумя названными принципами, превалирование одного из них в ущерб  другому чрезвычайно опасны для российской государственности. Федеральные органы исполнительной власти должны отвечать за соблюдение общегосударственного интереса, региональные – за адаптацию федеральных норм и правил к интересам и потребностям данного субъекта Федерации.⁴¹

3.2. Совершенствование взаимодействие органов государственной власти в субъектах федерации

Среди основных направлений  взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями (уставами) субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законотворческий процесс - это наиболее важное и емкое направление взаимодействия парламента и главы субъекта РФ, в результате которого на свет появляются полноценные нормы права, обязательные для исполнения на всей территории субъекта Федерации. Вопросы взаимодействия главы субъекта с парламентом в законотворческом процессе большей частью урегулированы в регламентах парламентов (их палат).

Во всех субъектах  РФ их главы являются субъектами права  законодательной инициативы. Наделение  главы субъекта Федерации правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции (уставу) субъекта.

Таким образом, глава  субъекта РФ в той или иной форме  взаимодействует с парламентом  в течение всего законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает “мирно”. Поэтому зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.

В соответствии с общепринятыми  представлениями о месте и  роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать (и как правило выступает) не столько в качестве одной из сторон спора, сколько в качестве арбитра, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ. Это могут быть:

согласительные процедуры  в ходе принятия спорных законопроектов;

консультации по поводу внесения главой субъекта в парламент  кандидатур на высшие должности субъекта РФ;

консультации по поводу отстранения от должности главы  и высших должностных лиц субъекта РФ;

вопросы деятельности самого парламента (роспуск, внеочередное заседание, назначение сроков выборов и пр.);

вопросы утверждения структуры правительства субъекта РФ и многое другое.

Одной из форм участия  главы субъекта РФ и представителей парламента в согласительных процедурах является создание согласительных комиссий.

Обширная сфера взаимодействия главы субъекта РФ с парламентом лежит в сфере назначений на должности субъекта. Глава субъекта РФ представляет парламенту для утверждения кандидатуры на определенные должности, а в ряде случаев – с последующим окончательным утверждением этих кандидатур федеральными органами государственной власти.

С принятием нового Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации” появилась новая сфера  для взаимодействия парламента и  главы субъекта Федерации, а именно – назначение представителя исполнительного  органа государственной власти субъекта РФ в Совете Федерации. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации направляется в законодательный орган субъекта в трехдневный срок и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа субъекта две трети от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Участие парламента субъекта Федерации в процессе рекрутирования представителей в Совет Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа.

Существует и такая  форма взаимодействия рассматриваемых  органов, как направление правовых актов высшего должностного лица субъекта, нормативных правовых актов  органов исполнительной власти субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ (п.п.3,4 ФЗ № 184-ФЗ). Парламент субъекта Федерации вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке. Аналогичным правом в отношении актов парламента согласно Закона обладает и глава субъекта РФ.

Взаимодействие парламента и главы субъекта Федерации в  ходе согласительных процедур носит  перманентный характер независимо от того, участвует ли глава субъекта в согласительных процедурах лично или через своих представителей.