Участие прокуратуры в противотворческой деятельности

Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами империи⁶⁴.

В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руководством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разработка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.⁶⁵. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала царствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких актов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской империи. При его составлении исключались недействующие нормы, устранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по отраслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 томах, объединенных в 8 книгах⁶⁶.

Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на прокуроров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопределенны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным образом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально⁶⁷. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора относились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стражей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, прокуроры осуществляли «...представление общему присутствию губернского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений»⁶⁸. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятельность по консультированию не имевших в большинстве своем юридического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные акты. Впоследствии это направление деятельности прокуратуры получило свое дальнейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества.

Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорского надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде»⁶⁹.

Во второй половине XIX -- начале XX в. развитие системы прокурорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии⁷⁰.

Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законотворческом процессе. Так, после покушения народовольцев на императора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, поскольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в деятельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмысленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятельность администрации нередко выходила за рамки законов даже Российской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависимости от губернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно подчиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.

В первые годы XX в. в «верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. поставила правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодержавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутренних дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«...избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений»⁷¹.

6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «...предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет, к верховной самодержавной власти» (ст.1)⁷².

Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств».

Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции -- Генерал-прокуроров этого периода основывалась на существовавшем законодательстве.

Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд выводов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров -- министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выполнения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял контроль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законотворчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.

В рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое образование, принимали активное участие в консультировании представителей органов власти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой деятельности, как консультирование субъектов и участников законотворческой деятельности. Уже во времена существовании Российской империи работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнаружения каких-то пробелов или противоречий в действующем законодательстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.

В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, принимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а также экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых прогрессивных взглядов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Современный этап развития нашего общества и государства вызывает настоятельную потребность в том, чтобы понять и объективно оценить происходящие в Российской Федерации процессы, связанные с деятельностью прокуратуры по выполнению ею всего объема функций, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Решение этой задачи требует не только научного анализа законодательства и практики деятельности прокуратуры, но и разработки теоретических положений, соответствующих наиболее верному решению отмеченных проблем.

Поэтому, на мой взгляд, рассмотрение вопросов участия прокуроров России в правотворческой деятельности является очень важным, так как функция участия прокуратуры в правотворческой деятельности - самостоятельная функция прокуратуры, до сих пор не являлась предметом отдельного монографического исследования. Поэтому в представленной работе в соответствии с целями и задачами исследования рассмотрены основные проблемные вопросы, связанные с участием прокуроров в правотворческой работе.

В работе дан краткий исторический очерк развития функции участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности, рассмотрен порядок ее осуществления органами прокуратуры (и органов, выполняющих с прокуратурой аналогичные функции) в ряде иностранных государств. Участие прокуроров в правотворческой деятельности объективно присуще российской прокуратуре на всех этапах ее деятельности. Объем и содержание полномочий прокуроров по участию в ней изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в государственном механизме на соответствующем этапе развития государства и общества. Современная система участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной власти, местного самоуправления сложилась в ходе реформирования российской государственности после принятия Конституции Российской Федерации.

Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального законодательства. За эти годы правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации обрела некоторый опыт. Однако потребности регионов в научно-методическом обеспечении правотворчества еще далеко не удовлетворены. Конституционализация регионального законодательства как имманентно присущего Федерации атрибута происходит с большими трудностями, обусловленными новизной решаемых задач и недостаточным уровнем кадрового, технического и информационного обеспечения законотворческой деятельности.

Для повышения качества регионального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления необходима как специальная подготовка депутатов, представителей органов государственной власти, местного самоуправления -- участников правотворческого процесса, так и иных лиц, в том числе прокуроров, принимающих участие в правотворческой деятельности. Кроме того, учитывая тот факт, что Российская Федерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя ряд обязательств, в том числе по изменению законодательства в соответствии со стандартами Совета Европы, эти обязательства должны выполняться.

Проводя правовую реформу, не следует ограничиваться вопросами содержания технологии законодательства. Ведь даже самые лучшие законы становятся на деле регулятором общественных отношений лишь тогда и в той мере, когда они входят в сознание общества, когда законопослушание как принцип усвоено всеми гражданами и конкретное значение действующего законодательства сопровождает и определяет деятельность профессионалов любой отрасли. Такой уровень правовой культуры не приходит сам по себе, он требует целенаправленных усилий, прежде всего государственных структур. Правовая реформа -- это в первую очередь путь к формированию правового государства, в котором определяющую роль играют институты гражданского общества. Следовательно, без опоры на самые широкие общественные силы, партии, профсоюзы, общественные объединения граждан, широкое обсуждение законопроектов невозможно осуществлять эффективную законотворческую деятельность.

В связи с этим, в поле зрения прокуратуры должен быть включен и надзор за исполнением Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об общественной палате Российской Федерации», который вступил в силу с 1 июля 2005 г., и имеет главной целью учет потребностей населения и защиту прав и свобод граждан, прежде всего в законотворческой работе. Вновь созданный общественно-политический институт может и призван явиться важным передаточным звеном, элементом механизма, обеспечивающим налаживание надежного диалога между гражданским обществом и органами публичной власти.