Участие прокуратуры в противотворческой деятельности

Доктор юридических наук, профессор Р.В. Васильев выделяет также принцип постоянного развития и своевременного осуществления правотворчества³¹. Данный принцип является непременным условием правотворчества, адекватного потребностям общества и государства. Он находит свое выражение в результате постоянно возникающей потребности нормативного правового регулирования одних отношений, изменения регулирования других, отмены такого регулирования третьих. Его соблюдение в ходе законодательного процесса и в процессе всего правотворчества в значительной мере определяет возможность решения задач прогрессивного развития общества и государства. В свою очередь, нарушение принципа постоянного развития и своевременного осуществления правотворчества влечет за собой неблагоприятные последствия.

Кроме отмеченных принципов в деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный, предметный и предметно-зональный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.

В приказах Генерального прокурора РФ выбор того или иного принципа организации работы прокуратуры субъекта Федерации, городской (районной) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численности, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам. Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепляется в форме приказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий основные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

1.3 Участники и иерархия правотворческой деятельности

Вся совокупность правовых норм, имеющих неравную юридическую силу, подчиняется принципу иерархии. Иерархия норм и принцип их соподчиненности дают возможность определить место этих норм и их роль в системе права, упростить процесс согласования и преодоления коллизий, что необходимо для функционирования системы³². Место, занимаемое нормой в иерархии, зависит от статуса издавшего эту норму органа - нормативно-правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Чем выше положение органа власти, издавшего акт, в иерархической системе этих органов, тем больше юридическая сила его актов. Из этого правила есть одно исключение, установленное в Конституции РФ в соответствии с федеративным устройством нашей страны. Согласно ч.4 ст.76 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. А согласно ч.6 ст.76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта России, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ, действует правовой акт субъекта РФ. Во всех же других случаях акты субъектов России должны соответствовать актам федеральных органов³³.

Система нормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти. В субъектах РФ система нормативных актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Федерации, актами высших и центральных органов исполнительной власти.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется в современный период на различных уровнях - федеральном, региональном (субъектов Федерации) и муниципальном. В зависимости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на следующие виды: федеральное правотворчество; региональное правотворчество; муниципальное правотворчество.

К субъектам правотворческого процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание того или иного нормативного акта, в том числе и закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, политические партии, общественные организации и т.д. Кроме того, есть иные субъекты правотворческого (законодательного) процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)³⁴. Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме -- всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы: 1) в обязательном порядке участвующие в правотворческом (законодательном) процессе - чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до его опубликования; 2) участвующие в нем в силу специфики конкретного нормативного акта (закона) - чье участие в создании какого-то нормативного акта связано со спецификой конкретного правотворческого процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты правотворческого (законодательного) процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/ или обязанностей), установленных, как правило, Конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках названного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывающих юридически значимые последствия; 4) действуют с целью создания нормативного акта (закона)³⁵.

Федеральное правотворчество. Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.104 определяет, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Всего в современной Российской Федерации 723 субъекта права законодательной инициативы, а в США, к примеру, правам законодательной инициативы обладают только 532 члена Палаты представителей и Сената.

Законодательная инициатива -- это внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой³⁶. Это первая стадия законодательного процесса. Мировой опыт свидетельствует, что субъектами законодательной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государства объективно по своему положению способны установить необходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед государственной властью.

Полномочия в области законодательной деятельности у Президента Российской Федерации довольно обширны. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, а также подписывает и обнародует законы. Согласно ст.104 Конституции России Президенту РФ принадлежит право законодательной инициативы, причем Президент РФ может инициировать рассмотрение не только обычного законопроекта, но и внести предложение о поправках и пересмотре положений Конституции страны (ст.134 Конституции РФ). Важные полномочия закреплены за главой российского государства и на других этапах законодательного процесса. К полномочиям Президента России, связанным с изданием и отменой подзаконных актов, относится в первую очередь право издавать указы и распоряжения. В Основном законе России (ч.3 ст.90) отмечено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указами главы российского государства оформляются, как правило, решения нормативного и индивидуального характера, а распоряжениями -- решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Указы и распоряжения Президента России обязательны для исполнения на всей ее территории. Будучи изданы в пределах компетенции РФ, акты Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либо одобрении (ратификации) законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации.

Конституция РФ и законодательство не содержат критериев, разграничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом РФ, а по каким - Правительством РФ. Не исключена их совместная законодательная инициатива, равно как и совместная законодательная инициатива других ее субъектов.

Правительству Российской Федерации для осуществления его полномочий предоставлено право законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь Правительство может вносить законопроект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Федерального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения об их изменениях. Эти отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно -- на заседаниях соответствующих комитетов, готовящих к слушанию законопроекты). Акты Правительства подписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г.³⁷ Публикация должна состояться в «Российской газете» в течение 10 дней после подписания акта. Акты Правительства РФ могут быть опубликованы, кроме того, в иных изданиях, доведены до сведения населения по телевидению, иными средствами массовой информации. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания или опубликования, но если они затрагивают права и обязанности человека и гражданина - не ранее дня их официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации. Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подлежат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»). Такие акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства).

Статья 95 Конституции Российской Федерации определяет структуру парламента России -- Федерального Собрания и численность его палат. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. Статья 105 Конституции РФ устанавливает, что принятые Государственной Думой федеральные законы направляются в Совет Федерации, который их либо одобряет, либо отклоняет. Конституция РФ предоставила право законодательной инициативы не только членам Совета Федерации, но и Совету Федерации в целом. Это обстоятельство указывает на особую роль «верхней» палаты парламента в законодательном процессе, как палаты, представляющей интересы органов власти субъектов Федерации, т.е. «палаты регионов». Все 450 депутатов Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутатами, должны быть именными.

Предоставление права законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъектов Федерации может быть объяснено особенностями федеративного устройства нашего государства.

Право законодательной инициативы федеральных судов ограничено (на основании ст.104 Конституции РФ) предметом их ведения. Предоставление трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ права законодательной инициативы «по вопросам их ведения» означает не что иное, как выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя.

Думается, что Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов. К вопросам ведения Верховного Суда РФ относятся проблемы судоустройства, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищного законодательства, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах. Иные вопросы, которые могут быть предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей компетенции, также могут быть предметом законодательной инициативы Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ в основном должен осуществлять право законодательной инициативы при совершенствовании арбитражного, арбитражно-процессуального, гражданского законодательства, судоустройства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.

Региональное правотворчество в зависимости от того, какой властью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можно подразделить на две группы: региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательная деятельность субъектов РФ); региональное исполнительное правотворчество. Наиболее важным видом регионального правотворчества является законодательная деятельность субъектов РФ (региональная законодательная деятельность) -- правотворческая деятельность по принятию, официальному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) РФ³⁸.

Конституция РФ устанавливает порядок принятия федеральных конституционных законов, федеральный законов, законов субъектов Федерации - правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательства служит, прежде всего, Конституция РФ, в ст.5 которой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства³⁹. Базу для всего правотворчества в субъектах Федерации (наряду, конечно, с федеральной Конституцией и федеральными законами) составляют их учредительные документы. Для республик -- это их конституции; для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов -- их уставы (ч.2 ст.5 Конституции РФ)⁴⁰.