Участие прокуратуры в противотворческой деятельности

Основным определяющим фактором качества правового акта является его юридическая сила. Это самый четкий определитель места правового акта в иерархической лестнице законодательной системы. Место конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.

Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе «Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:

1. в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;
2. в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законом официальной классификации;
3. в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция - закон - указ - постановление - распоряжение - приказ и т.д.);
4. в установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;
5. в определении оснований и рамок принятия того или иного правового акта, его основного содержания;
6. в признании правового акта, нарушающего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приостановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.

Классификация правовых актов по их юридической силе, сложившаяся в теории права, выглядит следующим образом:

по силе правовых актов -- Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;

по субъектам, их издавшим -- правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.

В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховенствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являются исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция - это базовый документ, на котором строится все остальное законодательство, составляющее правовую систему.

Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, федеративные отношения. Федеральный конституционный закон принимается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конкретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим правоотношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отношения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по вопросам исключительного ведения России и ее совместного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализуются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реализации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ предписания подлежат опубликованию в целях доведения содержания властного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.

Другой большой группой актов, регулирующих общественные отношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими властных полномочий.

Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении властных полномочий; носят официальный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительного органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выражают государственную волю; влекут правовые последствия.

Подзаконные акты выносятся в виде: постановления -- решения, имеющего нормативный характер; распоряжения -- решения по оперативным и текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.

Правовые акты органов местного самоуправления также относятся к подзаконным актам. Юридическая сила правовых актов представительных органов местного самоуправления более высока, чем юридическая сила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.

Правотворческий процесс, равно как и законотворческий, в силу своей специфики требует активных действий со стороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 Закона о прокуратуре названа следующим образом: «Участие в правотворческой деятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено, что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных актов только «...при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов»¹⁴. То есть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что она возможна при наличии мотива, предмета и объекта правотворчества.

Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчество безосновательным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекращения либо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчества можно определить как объективно существующую для потребностей реализации государственной власти необходимость в регулирующем воздействии на общественные отношения путем принятия нормативного правового акта.

Предмет правотворчества -- принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

Объект правотворчества -- это требуемое государственной властью регулирующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия нормативного правового акта. Другими словами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежащей реализации обеспечить достижение целей государственной власти¹⁵. Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотворчестве «государства как такового, государства в целом», однако для отдельных его институтов, в том числе российской прокуратуры, должны быть в определенной степени отличные и мотив правотворчества, и предмет, и объект правотворчества, которые пока не определены ни в Законе о прокуратуре, ни в работах ученых.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. А процедура правотворческой деятельности -- это обязательный, строго последовательный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обеспечивающий принятие нормативно-правового акта.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу¹⁶.

Выделяются четыре основные стадии законодательного процесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликование закона.

И.С. Самошенко справедливо замечает, что нормативный акт -- это завершающее звено и непосредственный юридический результат правотворческой деятельности¹⁷. При этом правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт -- это самостоятельный элемент правовой системы.

Все изменения содержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установление новых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми, которые вводят новое регулирование вместо старого. Сюда относится больше всего правовых актов.

Причем для самой сущности правового регулирования не имеет значения техническое оформление замены старых норм новыми. Будет ли это дано в новой редакции или в виде нового решения, но в любом случае должны наступить новые правовые последствия, которые будут предотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшим ранее нормативным актом.

Вообще же в теории государства и права правотворчество понимается как «...форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»¹⁸. Главное для правотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца, «выработка и утверждение новых правовых норм»¹⁹. А.Б. Венгеров полагает, что «...законотворчество - особый вид правотворчества, направленный на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа»²⁰.

В Российской Федерации существует три основных формы правотворчества: «... принятие нормативных актов органами государственной власти, непосредственно путем референдума, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права»²¹.

Понятие правотворчества может трактоваться по-разному. Поэтому отмечу, что в представленной работе под правотворчеством будет пониматься процесс создания правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество - одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной власти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае противоречия между законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей, обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природа правотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. В конечном счете, правотворческий (законодательный) процесс (правотворческая деятельность) является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства.

Все нормативно-правовые акты имеют правотворческое назначение. Правотворчество - одно из важнейших и, можно сказать, первейших направлений деятельности государства. В России - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъектов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия. Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Это интеллектуальная активная творческая деятельность по созданию права, результаты которой являются показателем цивилизованности и демократичности страны, уровня культуры ее народа²². Из изложенного следует, что правотворчество - одна из важнейших сторон деятельности государства и его органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворческая деятельность обладает определенными особенностями, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.

Мотив участия прокуроров в правотворческой деятельности можно определить как объективно существующую необходимость в регулирующем воздействии прокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствовании действующих и разработке инициативных законов и иных нормативных правовых актов.

Предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности составляют юридические нормы и практика деятельности прокуроров по внесению в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, а также в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Значит, объектом участия прокуроров в правотворческой деятельности является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорами своих полномочий при осуществлении деятельности по изменению, дополнению, отмене или принятию законов и иных нормативно-правовых актов.

1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности

Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации указаны в п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что органы прокуратуры осуществляют деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.