Участие прокуратуры в противотворческой деятельности

Цель - это мысленное предвосхищение результата деятельности. Цель регулирует действия, целям человек подчиняет свою волю. Целеполагание характеризует человеческое сознание с активной стороны, оно зависит от объективных закономерностей развития общественных отношений, реальных возможностей субъекта и. применяемых средств²³. То есть в качестве целей участия прокуратуры в правотворческой деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности вытекают из общих целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить в силу обстоятельств, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как «участие в правотворческой деятельности» является самостоятельной функцией прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

Н.В. Григорьева выделяет следующие цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности: обеспечение единства правовой политики, реализуемой Генеральной, прокуратурой РФ; совершенствование законодательства; обеспечение эффективной реализации проводимых реформ; обеспечение согласованности заключений по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти; повышение уровня работы по систематизации законодательства²⁴.

В целом, соглашаясь с обозначенными автором целями, так как они проистекают из документов (приказов, указаний, распоряжений) Генерального прокурора РФ, считаю, что следует к обозначенным целям участия прокуратуры в правотворческой деятельности добавить следующие: участие в формировании системы нормативных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений (это является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе); всемерное способствование становлению единого правового пространства на территории России; снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребностям общества и государства; противодействие лоббированию участниками правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; недопущение прохождения в органы власти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие преступности; обеспечение национальной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении функции участия в правотворческой деятельности органы прокуратуры действуют в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечения соответствия нормативных правовых актов принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществляется при соблюдении определенных принципов. Некоторые из них представляют собой общие принципы управления общественными процессами, другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.

Принцип законности правотворчества -- необходимое условие эффективности и самой возможности проведения всего комплекса работ по принятию и дальнейшему исполнению нормативных правовых актов -- первичного средства правового регулирования общественных отношений. Законность правотворчества -- одно из проявлений общего принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации. Суть принципа законности четко сформулирована в ст.15 Основного закона России. Согласно ч.2 этой статьи «...органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.

Законность правотворчества означает, что все нормативные правовые акты должны строго соответствовать требованиям законов, других актов вышестоящих органов власти по своему содержанию, форме и порядку издания. Соблюдение принципа законности в процессе участия прокуроров в правотворческой деятельности имеет очень важное значение: законом может быть разграничена компетенция различных субъектов правотворчества по отношению к принятию нормативных актов; определены основные стадии правотворческого процесса; порядок подготовки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов, их обнародование (опубликование) и вступление в силу; предусмотрена система контроля за законностью и соответствием Конституции РФ принятых нормативно-правовых актов. Четкое следование установленному порядку подготовки и принятия законов и других нормативных актов является залогом соблюдения требований законности при осуществлении всех иных функций и направлений деятельности органов прокуратуры.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального прокурора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: принесение протеста, внесение представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к исполнению функции участия в правотворческой деятельности), изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Участие в правотворческой деятельности осуществляется на основе принципа централизма. В ст.129 Конституции РФ определен один из основных принципов организации и деятельности российской прокуратуры -- принцип централизма: все прокуроры, кроме Генерального прокурора РФ, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров -- Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено п.1 ст.17 Закона о прокуратуре Российской Федерации.

Это, безусловно, оказывает определяющее воздействие на участие прокуроров различных уровней в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с п.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, приравненные к ним прокуроры при выявлении пробелов и недостатков законодательства, требующих дополнительного правового регулирования, предложения с необходимыми обоснованиями и приложениями конкретных формулировок предлагаемых норм обязаны направлять в управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ для проработки и представления на рассмотрение руководства. В пункте 6 названного Приказа начальникам и прокурорам управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, научным и педагогическим работникам институтов прокуратуры указано на необходимость принимать участие в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов только по уполномочию руководства Генеральной прокуратуры, которое необходимо систематически информировать о ходе работы.

Участие работников прокуратуры в правотворческом процессе может находить свое проявление на всех его стадиях: при проявлении инициативы принятия правовых актов, обсуждения и согласования проектов, принятия нормативных правовых актов. Самостоятельность работников прокуратуры при осуществлении правотворческой деятельности в значительном мере основывается на принципе независимости органов прокуратуры, который состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения. Закон о прокуратуре Российской Федерации (ст.5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную деятельность органов и учреждений прокуратуры: расследование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, а также участие в правотворческой деятельности.

При осуществлении правотворческой деятельности прокурорские работники опираются на принцип «внепартийности» -- политической независимости прокурорских работников, который сформулирован в п.4 ст.4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Одно из главных мест среди принципов правотворчества занимает принцип демократизма правотворческой деятельности. Представляется, что он имеет ряд проявлений: наличие демократических процедур разработки законов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия; самостоятельность субъектов правотворчества, коллективность этого процесса. В совокупности названные составляющие стороны одновременно создают условия и гарантии обеспечения волеизъявления и реализации не только интересов отдельных работников прокуратуры, принимающих непосредственное участие в процессе правотворчества, но при должной организации этой работы -- системы прокуратуры в целом, а также интересов граждан, общества и государства.

Демократизм разработки и принятия нормативных актов невозможен без гласности -- открытого характера такой деятельности, широкой и систематической информации о ней. Гласность процесса правотворчества характерна для всех ее основных стадий: при подготовке (разработке) проектов, предварительного их обсуждения, принятия актов и их реализации. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с п.2 ст.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.

С принципом демократизма тесно связан принцип гуманизма правотворческой деятельности. Если учесть, что «гуманизм» происходит от латинского «humanitas» -- человечность²⁵, то вполне понятно, что этот принцип предусматривает следующее: нормативные правовые акты должны формулировать и защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, его интересы должны находиться в центре правотворческой деятельности.

Необходимым условием выполнения любого нормативного правового акта населением является соответствие его принципу справедливости. Поэтому нормы закона, иных нормативных актов призваны учитывать общественные ожидания и реальную готовность субъектов к выполнению его предписаний. Нормативный правовой акт должен соответствовать интересам общества в целом и не порождать необоснованного доминирования интересов отдельных социальных групп, не провоцировать конфликтов в обществе. Обязательным для закона как инструмента государственной политики является его соответствие общим направлениям и целям этой политики.

Очень важную роль играет принцип научной обоснованности правотворчества. Он не сводится к участию в правотворчестве (пусть даже не на всех стадиях) представителей науки, как это иногда определяется²⁶. Научная обоснованность правотворчества включает в себя несколько компонентов: необходимость изучать объективные потребности при принятии каждого акта, практику применения действующего права, правильно избирать метод правового регулирования, структуру размещения правового материала, учитывать возможные близкие и перспективные последствия принятия этого акта и т.д. Прежде всего, необходимо по возможности четкое планирование правотворческой деятельности. Правотворчество - сложный и трудный процесс, оно не терпит ненужной поспешности. Далее, издание нормативно-правовых актов должно основываться на четком и достаточно полном представлении участниками правотворческого процесса (особенно групп разработчиков проектов) о действенной необходимости нормативно-правового регулирования (или его изменения, прекращения) соответствующих отношений, хорошем знании социально-экономической, политической и иной обстановки в стране, регионе, муниципальном образовании²⁷. При этом правотворчество должно осуществляться с учетом уже имеющегося опыта нормативного регулирования, практики применения, исполнения и соблюдения соответствующих правовых норм. Можно и полезно изучать опыт регулирования аналогичных отношений, включая и зарубежный опыт²⁸.

Принцип профессионализма предусматривает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов определенных областей общественной жизни, которые имеют соответственную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. При этом следует особо подчеркнуть целесообразность и необходимость непосредственного участия ученых и, прежде всего, ученых-юристов в разработке и экспертизе законопроектов и проектов других нормативных правовых актов. Должная отдача от участия в правотворчестве высококвалифицированных профессионалов - ученых и практиков возможна лишь при хорошей организации данного дела²⁹.

Принципы системности и согласованности подразумевают последовательность при осуществлении правотворчества, обязательное соответствие каждого нормативного акта нормам Конституции РФ, иным законам и международно-правовым актам, ратифицированным Российской Федерацией³⁰. В действующей Конституции нашего государства этот принцип отражается в ч.1 ст.15, гласящей, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в современной России, не должны противоречить Конституции РФ. А ч.4 этой статьи определяет, что «...общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».