Участие прокуратуры в противотворческой деятельности

Субъектами законодательной деятельности регионов (субъектов) Российской Федерации являются: законодательный (представительный) орган субъекта РФ; население субъекта, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Федерации.

К исполнительным правотворческим органам субъекта Российской Федерации относятся: высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать следующие правовые акты: конституции (уставы); законы; постановления; иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ; нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ); нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ (правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. № 904⁴¹).

Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие прокуроров в правотворческой деятельности в субъектах России предусмотрено региональными правовыми актами. Так, в настоящее время конституциями и уставами 59 субъектов РФ прокурорам этих регионов предоставлено право законодательной инициативы.

Правотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, предусматривающее участие в нем органов прокуратуры, регулируется также региональными законами, устанавливающими порядок подготовки, принятия правовых актов и правила нормотворческой техники, например: «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Томской области», «О правовых актах в Свердловской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской области», «О Законодательном Собрании Приморского края».

Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов законодательной власти регионов предусмотрено и их регламентами. К примеру, согласно ст.48 и 60 Регламента Государственной Думы Ставропольского края, краевой прокурор или специально уполномоченные им лица имеют право присутствовать как на открытых, так и закрытых заседаниях Думы и совещаниях ее депутатов без приглашения; в силу ст.81 Регламента проекты заколов края вместе с необходимыми материалами в обязательном порядке направляются краевому прокурору для дачи заключения⁴².

Органы местного самоуправления и их должностные лица по вопросам своего ведения также принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ⁴³.

Таким образом, принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального и муниципального правотворчества⁴⁴.

Генеральный прокурор Российской Федерации принимает довольно активное участие в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст.17 Закона). В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров РФ. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят в число актов, определяющих правовые основы деятельности прокуратуры, однако им принадлежит активная роль в обеспечении эффективного функционирования системы органов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, формулируются правила реализации нормативных предписаний, находят выражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.

Приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации (имеются в виду только акты нормативного характера) подразделяются на три основные группы. В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры. Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организационного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлениях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры. И, наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые Генеральным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры России, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о порядке установления ежемесячных доплат работникам органов прокуратуры, имеющим право на пенсию, и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного механизма деятельности органов прокуратуры.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью распоряжений регламентируются статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст.30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания общего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

Как видно, Россия обладает единой правовой системой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления. Частью этой системы являются локальные подсистемы в субъектах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы, своды законов и иные акты. В рамках муниципальных образований тоже может действовать местная подсистема правовых актов, основанная на уставе муниципального образования (эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). Разные акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. Однако в силу верховенства федеральной Конституции и федеральных законов местное правотворчество развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может им противоречить. В этом состоит суть единства права в России. Принимая участие в различных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном (органы местного самоуправления) уровнях, прокуроры способствуют созданию в современной России единой, непротиворечивой правовой системы.

2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности

2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, -- прокуратуру. Цель, поставленная перед прокуратурой, -- проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь -- за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти⁴⁵. Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен был стать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений, а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) как бы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явно не справлялся с этой ролью⁴⁶.

Характеризуя должность прокурора, ординарный профессор императорского Московского университета И.Д. Беляев в своей работе «История русского законодательства» писал, что в нем «...должность прокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполняла по регламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокурору иметь книгу, в которой записывать на одной стороне, когда какой указ состоялся, а на другой стороне, когда что по указу исполнено; ежели увидит, что в коллегии делает противно указам, то протестовать и доносить Генерал-прокурору; смотреть за фискалами в исправлении их должности; канцелярии коллегий должны исполнять все требования прокурора. Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды - под надзор своих фискалов, состоящих в ведении прокурора»⁴⁷. Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, под надзором находится и сам Сенат⁴⁸.

Генерал-прокурор наделялся полномочиями не только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но и делать ему указания на неправоту или пристрастие его мнений и приговоров, а в случае несогласия с этими указаниями, посоветовавшись «с кем заблагорассудит», но не дольше недели. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении»⁴⁹. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая «протестанция», т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган -- Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и императорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокурору было предоставлено право законодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законодательстве, Генерал-прокурору предписывалось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные указы»⁵⁰. А Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских» требовал неукоснительного соблюдения законов.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике»⁵¹.

Основанный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами. Учреждением, в чем-либо ограничившим власть Петра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже -- из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат -- постоянно действующий орган.